Europäische Union

17.12.2020 | Von:
Melanie Piepenschneider

Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren

Seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 1. Dezember 2009 hat es keine grundlegende institutionelle Reform der europäischen Verträge mehr gegeben. Trotzdem hat sich im institutionellen Gefüge seitdem einiges verändert, da die vertraglichen Regelungen auslegungsfähig sind und Spielraum zur Anwendung lassen. Verschiedene Krisen in Europa ebenso wie der Brexit führten ebenfalls zu Änderungen im institutionellen System, da die EU nur so politische Handlungsfähigkeit zeigen konnte.

Das Europaviertel in Brüssel ist die Herzkammer der Europäischen Union. Hier haben mit der Kommission, dem Europaparlament und dem Rat der EU / Ministerrat Institutionen ihren Sitz, die das Leben von fast 450 Millionen Unionsbürgerinnen und -bürgern mit beeinflussen.Das Europaviertel in Brüssel ist die Herzkammer der Europäischen Union. Hier haben mit der Kommission, dem Europaparlament und dem Rat der EU / Ministerrat Institutionen ihren Sitz, die das Leben von fast 450 Millionen Unionsbürgerinnen und -bürgern mit beeinflussen. (© picture-alliance, Winfried Rothermel)

Der Vertrag von Lissabon – aktuelle Rechtsgrundlage der EU

Die aktuelle primärrechtliche Grundlage für das Handeln der Europäischen Union ist der Vertrag von Lissabon. Dieser Vertrag gibt den Stand der bisher letzten Änderung der europäischen Verträge wieder, die sich seit 1952 (Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, EGKS) stetig entwickelt haben. Er besteht aus zwei (Teil-)Verträgen, wobei der Vertrag über die Europäische Union (EUV) die Grundanlage der EU darstellt, während der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) das Handeln der Organe und die Zuständigkeiten der EU präzisiert. Mit dem Vertrag von Lissabon gibt es für die institutionelle Organisation der europäischen Integration nur noch die Bezeichnung EU; die bisherigen Europäischen Gemeinschaften (EG und Euratom) gehen in der EU auf.

Der Vertrag nennt und bekräftigt die Werte und Ziele der Europäischen Union. Er steht für ein Europa der Freiheit und Sicherheit und sieht neue Instrumente der Solidarität vor. Jeder Mitgliedstaat der EU muss die Grundwerte achten: Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Schutz von Minderheiten. Diese vertraglich festgelegten Kriterien mögen auf den ersten Blick selbstverständlich erscheinen, doch hat sich in den vergangenen Jahren erwiesen, dass es in konkreten Fällen nicht immer einfach ist, ein gemeinsames politisches Verständnis über sie herzustellen (siehe hierzu Kapitel Die EU im Krisenmodus).

Im Vertrag werden die sozialen Belange der Bürgerinnen und Bürger den wirtschaftlichen Zielen der EU gleichgestellt. Die EU erhält mehr Kompetenzen in den Bereichen Freiheit, Sicherheit und Recht. Das Leitbild der sozialen Marktwirtschaft wird erstmalig im europäischen Vertragswerk genannt, ebenso der Grundsatz der repräsentativen Demokratie.

Der Lissabonner Vertrag ist nach einer Phase der Stagnation Anfang des 21. Jahrhunderts und des "Nachdenkens" ein Schritt in die europäische Zukunft. Der Reformvertrag weist eine hohe Detaildichte auf und auf den ersten Blick sind viele Regelungen nur schwer zu durchschauen. Trotzdem ermöglicht der Vertrag im Vergleich zu seinen Vorgängern (EWG-Vertrag, Einheitliche Europäische Akte, Maastrichter Vertrag, Vertrag von Amsterdam, Vertrag von Nizza) mehr Transparenz und Klarheit. So regelt er erstmals den freiwilligen Austritt eines Staates aus der Union.

Die EU – eine Rechtsunion
Die beiden Teilverträge des Lissabonner Vertrages sind klassische intergouvernementale Verträge (Primärrecht). Die Regierungen der Mitgliedstaaten haben sie ausgearbeitet und nach den Regeln ihrer nationalen Verfassungen ratifiziert. Mit den Verträgen werden Souveränitätsrechte durch die Mitgliedstaaten an die EU übertragen. Die EU gewinnt ihre Souveränität somit durch die Abgabe von Souveränitätsrechten seitens der Mitgliedstaaten ("Souveränitätsgewinn durch Souveränitätsverzicht") und bildet eine eigene Rechtsunion. Konkret heißt das: Die Organe der EU setzen für die EU, deren Mitgliedstaaten, ihre Bürgerinnen und Bürger (natürliche Personen) sowie Körperschaften (juristische Personen) unmittelbar geltendes Recht (Sekundärrecht).

Darüber hinaus kann die EU auch abgeleitete, sogenannte tertiäre Rechtsakte verfügen; so kann der Kommission zum Beispiel mittels eines sekundärrechtlichen Rechtsaktes die Befugnis erteilt werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, aber mit allgemeiner Wirkung zu erlassen. Dies kann sie in allen Politikbereichen, wie zum Beispiel in der Landwirtschaft, indem sie Vorschriften für Betriebe festlegt, in denen Landtiere gehalten werden. In einem Interinstitutionellen Register werden diese delegierten Rechtsakte katalogisiert. Die EU kann für die Mitgliedstaaten politisch handeln, Gesetze erlassen und durchsetzen – allerdings nur im Rahmen der ihr von Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung).

Die EU verfügt über eine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie ist befugt, völkerrechtlich verbindliche Verträge abzuschließen und internationalen Organisationen beizutreten. Das eigenständige Generieren von Zuständigkeiten ("Kompetenz-Kompetenz") ist der EU und ihren Organen grundsätzlich nicht gestattet – auch wenn es immer wieder Versuche gibt, diese Grenze zu überschreiten und durch extensive Auslegung von im Vertrag getroffenen Regelungen eine Ausweitung der EU-Kompetenzen zu erreichen. Es gibt allerdings eine Klausel im Vertrag, die entsprechende Möglichkeiten eröffnet: Sie erlaubt die Vervollständigung von Kompetenzen der EU, indem der Europäische Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments (EP) geeignete Vorschriften erlassen kann. In bestimmten Bereichen, etwa in Teilen der Außen- und Sicherheitspolitik, bleiben die Mitgliedstaaten jedoch weiterhin die entscheidenden Akteure.

Im Lauf der Jahre hat sich so eine eigenständige Rechtsordnung der EU ausgebildet, wobei die unmittelbare Geltung des Unionsrechts auch bei Kollisionen mit nationalem Recht Vorrang hat. Dieser Grundsatz "Europarecht bricht nationales Recht" war jahrelang Konsens, aber nicht in allen (auch wissenschaftlichen) Diskursen unumstritten. Nationale Verfassungs- und Höchstgerichte haben hier immer mal wieder widersprochen. So hat ein Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom Mai 2020 zu den Staatsanleihekäufen durch die EZB diesem (bisherigen) Grundsatz einen weiteren Riss hinzugefügt: Das Bundesverfassungsgericht hat die Ankäufe als teilweise verfassungswidrig befunden und widersprach damit dem EuGH, der sie als rechtens eingestuft hatte. Das Bundesverfassungsgericht stellt damit den EuGH als die Instanz zur Auslegung europäischen Rechts infrage.

Das sekundäre Gemeinschaftsrecht wird von drei der (Haupt-)Organe der EU – Kommission, Rat der Europäischen Union und Europäischem Parlament – gesetzt. Der Gerichtshof der Europäischen Union legt das Recht aus. So ist über die Jahrzehnte ein dichtes Netz von rechtlichen Reglungen entstanden. Das Primärrecht und das daraus entstandene sekundäre Gemeinschaftsrecht werden auch als "gemeinschaftlicher Besitzstand" (frz.: acquis communautaire) bezeichnet; diesen muss jedes Beitrittsland übernehmen, wenn es Mitglied der EU werden will.
Grafik: Von den drei Säulen zur einheitlichen EUVon den drei Säulen zur einheitlichen EU (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 020)

Der Vertrag von Lissabon sieht den Beitritt der EU zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte vor, die – ausgearbeitet durch den Europarat – 1953 in Kraft getreten war. Aktuell ist dieser Beitritt noch nicht vollzogen worden, da noch geregelt werden muss, in welchen Bereichen die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und die des EuGH gelten sollen. Außerdem verlieh der Lissabon-Vertrag der im Dezember 2000 von den Staats- und Regierungschefs der EU unterzeichneten Grundrechtecharta Rechtsverbindlichkeit, auch wenn sie nicht unmittelbar in das Vertragswerk aufgenommen wurde. EU-Bürgerinnen und -Bürger können sich vor dem Gerichtshof der EU auf dieses Dokument berufen. Die Charta steht nicht im Widerspruch zu nationalen Grundrechtsgarantien; wo diese weitergehen, sind sie von der europäischen Charta nicht berührt. Polen ist hier ein "opting out" eingeräumt worden; für dieses Land gelten Ausnahmeregelungen, weil die Regierung befürchtete, dass einige allgemeine Bestimmungen der Charta, etwa zu Fragen der Moral und der Familie, im Gegensatz zur polnischen Gesetzgebung stehen und juristische Probleme aufwerfen könnten.

Die Kompetenzen der EU
Grundsätzlich gilt in der EU das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Die EU darf also nur innerhalb der Grenzen derjenigen Zuständigkeiten tätig werden, die die Mitgliedstaaten ihr übertragen haben. Im Laufe der Zeit sind der EU auf fast allen klassischen Politikfeldern von den Mitgliedstaaten Kompetenzen übertragen worden; dies können Gesetzgebungskompetenzen sein, aber auch "nur" Kompetenzen zur Koordinierung von Politikfeldern. Es gibt
  • ausschließliche Zuständigkeiten der EU: hier setzt die EU verbindliches Recht;
  • geteilte Zuständigkeiten: sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten können gesetzgeberisch tätig sein;
  • unterstützende Zuständigkeiten: die EU ergänzt oder koordiniert Maßnahmen der Mitgliedstaaten;
  • Sonderformen für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik sowie für die Außen- und Sicherheitspolitik.
Zwei Prinzipien sind für die Rechtsetzung leitend: Das Subsidiaritätsprinzip regelt, dass die EU in den Politikfeldern, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur dann tätig werden darf, wenn die Ziele von den Mitgliedstaaten allein nicht erreicht werden. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass grundsätzlich nur Maßnahmen ergriffen werden dürfen, die geeignet, erforderlich und angemessen sind.
Grafik: SubsidiaritätSubsidiarität (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 025)

Der Lissabonner Vertrag sieht erstmals explizit die Möglichkeit der Rückverlagerung von Kompetenzen an die Mitgliedstaaten vor. Auf diese Weise begegnet die EU der Kritik, sie würde Grenzen ausschöpfen – in Teilen sogar überschreiten – und einmal auf sie übertragene Aufgaben nicht mehr abgeben wollen.

Entscheidungsverfahren
Der Lissabonner Vertrag hat das Verfahren zur Vertragsänderung reformiert. Sowohl der zur Ausarbeitung der EU-Grundrechtecharta und des Verfassungsvertrages eingesetzte Konvent als auch das ordentliche Verfahren zur Vertragsänderung wurden in das Vertragswerk aufgenommen. Ob ein Konvent zur Ausarbeitung von Änderungsvorschlägen eingesetzt wird oder nicht, bedarf immer der Zustimmung des EP. Über die Änderungsvorschläge muss zunächst eine Regierungskonferenz beschließen, abschließend müssen sie nach den nationalen verfassungsrechtlichen Verfahren von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Anders als die Regierungskonferenz setzt sich der Konvent nicht nur aus Regierungsvertreterinnen und -vertretern der Mitgliedstaaten zusammen, an ihm nehmen auch Abgeordnete des EP, der nationalen Parlamente und Mitglieder der Kommission teil. Damit sollen die Änderungen am europäischen Vertragswerk auf eine breitere politische Basis gestellt werden.
Grafik: Die Organe der EUDie Organe der EU (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 028)

Standardverfahren für die Gesetzgebung im Bereich des Sekundärrechts ist das Ordentliche Gesetzgebungsverfahren (OGV); an ihm sind die Kommission, das EP und der Rat der EU beteiligt. Das Verfahren sieht maximal drei Lesungen und bei Nichteinigung gegebenenfalls ein Vermittlungsverfahren vor.

Die Kommission hat das alleinige Initiativrecht für Gesetzgebungsakte; in spezifischen Fällen gibt es aber auch die Möglichkeit, dass eine Gruppe von Mitgliedstaaten, das EP oder der Rat der EU die Kommission dazu auffordern, eine Gesetzesinitiative einzuleiten. Der Gesetzesvorschlag der Kommission wird dann vom EP und vom Rat der EU beraten. Bei unvereinbaren Positionen ist ein Vermittlungsverfahren vorgesehen. Wird hier keine Einigung erzielt, ist der Rechtsakt gescheitert; kommt eine Einigung zustande, haben der Rat der EU und das EP jeweils sechs Wochen Zeit, den gemeinsamen Entwurf zu erlassen; geschieht dies nicht, ist der Rechtsakt ebenfalls gescheitert. Das EP kann – wenn die Beratungen mit dem Rat nicht zufriedenstellend laufen – ab der zweiten Lesung den geplanten Rechtsakt mit der Mehrheit seiner Mitglieder ablehnen. In bestimmten Politikfeldern (z. B. wenn grundlegende Aspekte des nationalen sozialen Sicherungssystems betroffen sind) kann ein Mitgliedstaat allein beantragen, dass der Europäische Rat sich mit der Frage befasst; das OVG wird dann ausgesetzt. Entscheidend bei diesem Gesetzgebungsverfahren ist, dass sowohl das EP wie auch der Rat der EU gleichberechtigt daran mitwirken. Dies war nicht immer so und das EP hat jahrzehntelang darum gekämpft, mit dem Rat der EU zusammen Gesetzgeber der EU zu sein.

Der Rat der EU entscheidet entweder einstimmig, mit einfacher oder qualifizierter Mehrheit. Für Politikmaterien, die grundlegende Interessen der Mitgliedstaaten berühren, ist Einstimmigkeit festgeschrieben. Verlangt das Vertragsrecht eine einfache Mehrheit, hat jedes Mitgliedsland eine Stimme. In den meisten Fällen sieht der Vertrag eine Abstimmung mittels qualifizierter Mehrheit vor. Eine qualifizierte Mehrheit ist erreicht, wenn folgende Bedingungen erfüllt sind: Zustimmen müssen mindestens 55 Prozent der Mitglieder im Rat der EU, die gemeinsam mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung abbilden ("doppelte Mehrheit"); jedes Mitgliedsland hat dabei eine Stimme. Die entsprechende Sperrminorität, mit der ein Beschluss verhindert werden kann, liegt bei vier Staaten, die 35 Prozent der EU-Bevölkerung abbilden.

Neben dem Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren kennen die Verträge noch das "besondere Gesetzgebungsverfahren"; hierbei handelt es sich nicht um einen speziellen Typ, sondern je nach Sachzusammenhang oder Politikmaterie sind die Verfahren unterschiedlich ausgestaltet. Ein Beispiel ist das Verfahren zur Annahme des jährlichen EU-Haushaltsplanes.

Ergebnis der Entscheidungsverfahren sind Gesetzesnormen (Rechtsakte) unterschiedlichen Typs; für diese Rechtsakte wird in den Vertragstexten eine Vielzahl unterschiedlicher Bezeichnungen gewählt. Sie lassen sich in folgende (Haupt-)Kategorien systematisieren:
  • Verordnungen gelten unionsweit unmittelbar; sie sind in allen Teilen verbindlich und stehen über nationalem Recht;
  • Richtlinien müssen von den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, in nationales Recht umgesetzt werden, ihre Ziele sind verbindlich;
  • Beschlüsse sind für die benannten Empfänger, zum Beispiel Staaten oder Unternehmen, in allen Teilen verbindlich;
  • Empfehlungen und Stellungnahmen sind unverbindlich.
Der Lissabonner Vertrag sieht noch die Instrumente "delegierte Rechtsakte" und "Durchführungsrechtsakte" vor. Bei den "delegierten Rechtsakten" ermächtigen EP und Rat der EU die Kommission, nicht wesentliche Teile eines Rechtsaktes zu ändern oder zu ergänzen. "Durchführungsakte" kann die Kommission erlassen, wenn für die Durchführung eines Rechtsaktes einheitliche Bedingungen erforderlich sind.
Grafik: So kommt ein europäisches Gesetz zustandeSo kommt ein europäisches Gesetz zustande (© infochart.de/Peter Diehl)

Rat und EP üben gemeinsam die Haushaltsbefugnis aus. Der Vertrag von Lissabon legt folgende Instrumente für den Bereich des Haushalts fest:
  • Eigenmittel: Hierbei handelt es sich um Einnahmen der EU aus eigenem Recht, auch wenn die Mitgliedstaaten letztlich darüber befinden und die EU keine eigenen Steuern erhebt. Die Höhe der Eigenmittel darf 1,20 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) nicht übersteigen.
  • Kreditaufnahme: Bis zur weltweiten Coronavirus-Pandemie 2020 war eine Kreditaufnahme der EU zur Finanzierung ihrer Arbeit nicht zulässig. Um den Folgen der Pandemie zu begegnen, verabschiedete die EU im Juli 2020 jedoch ein zum Teil schuldenfinanziertes Konjunktur- und Aufbaupaket ("Next Generation EU") in Höhe von 750 Milliarden Euro; dies soll ein einmaliger Vorgang sein und der aufgenommene Kredit in Höhe von 360 Milliarden Euro bis zum Jahr 2058 zurückgezahlt werden.
  • Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR): Die EU verabschiedet für eine Periode von sieben Jahren einen MFR. 2020 einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf ein Volumen von 1074,3 Milliarden Euro für die Periode von 2021 bis 2027. Zusammen mit dem Programm "Next Generation EU" sollen so insgesamt 1824,3 Milliarden zur Verfügung stehen, um die Folgen der Coronavirus-Pandemie abzumildern sowie die digitale und grüne Zukunft der EU zu fördern.
  • EU-Haushaltsplan: Er enthält die Einnahmen und Ausgaben der EU für ein Jahr. Es wird zwischen den in dem Haushaltsjahr vorgesehenen Zahlungen und den Verpflichtungen unterschieden, wobei Verpflichtungen Mittel sind, die in einem Haushaltsjahr vertraglich zugesagt werden können, aber erst später zur Auszahlung gelangen. Das Ausgabevolumen liegt bei rund 154 Milliarden Euro (2020). Zum Vergleich: Die Höhe der Ausgaben im Bundeshaushalt Deutschlands liegt bei ungefähr 360 Milliarden Euro (2020). Dabei leben in der EU 448 Millionen Menschen und in der Bundesrepublik Deutschland 83,1 Millionen.
Das Verfahren zur Aufstellung des Jahreshaushalts wurde durch den Vertrag von Lissabon vereinfacht und dem Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angepasst. Das EP und der Rat entscheiden jetzt gemeinsam über den gesamten EU-Haushalt. Der Rat kann ein ablehnendes Votum des Parlaments nicht überstimmen. In einem solchen Fall muss die Kommission einen neuen Haushaltsentwurf vorlegen und das Verfahren beginnt von vorn. Liegt bis zum Jahresbeginn kein verabschiedeter Haushalt vor, tritt die sogenannte Zwölftelregelung in Kraft: Jeweils ein Zwölftel des vorjährigen Haushalts wird pro Monat zur Verfügung gestellt. Der damit eingeschränkte politische Gestaltungsspielraum soll die Einigung zwischen EP und Rat fördern.

Die EU – kein Staat, aber ein politisches System

Der Europäische Rat
Im Europäischen Rat (ER) kommen die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten zusammen und die Personen, die das Präsidentenamt des Europäischen Rates und der Europäischen Kommission innehaben. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (HV) [Zur sprachlichen Formulierung hier und im Folgenden siehe Kasten zu geschlechtergerechter Sprache im Impressum.] nimmt an den Arbeiten des ER teil, wenn über Materien aus seinem Arbeitsfeld beraten wird. In den 1970er-Jahren als informelles Kamingespräch der neun Staats- und Regierungschefs eingerichtet, unterstützen heute zahlreiche nationale und europäische Beamtinnen und Beamte sowie Beraterinnen und Berater die Verhandlungen im ER und das Medieninteresse ist groß. Die Zusammentreffen des ER werden auch als europäische Gipfel bezeichnet, die Ergebnisse als Schlussfolgerungen veröffentlicht.

Der ER wurde durch den Vertrag von Lissabon in den Rang eines Organs der EU gehoben; er ist eines der Entscheidungsgremien für die Union. Der ER hat insbesondere in Krisenzeiten eine zentrale Rolle bei der Koordinierung von Positionen der Mitgliedstaaten, bei der Entwicklung von Lösungsansätzen und Zukunftsentwürfen. Er gibt der EU Impulse für ihr Handeln und ihre Fortentwicklung, er legt die allgemeinen politischen Ziele sowie ein Arbeitsprogramm fest, ist aber nicht gesetzgeberisch tätig.

Der ER fasst seine Entscheidungen in der Regel im Konsens. Er kann einstimmig beschließen, Entscheidungen, für die es bisher der Einstimmigkeit bedurfte, künftig mit qualifizierter Mehrheit zu treffen (Passerelle-Klausel). Ebenso kann er auf diesem Weg das Ordentliche Gesetzgebungsverfahren auf Politikfelder ausdehnen, auf denen es im Vertrag nicht vorgesehen ist.
Grafik: Der europäische RatDer Europäische Rat (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 030)

Präsident des Europäischen Rates (PER): Er wird für die Dauer von zweieinhalb Jahren mit qualifizierter Mehrheit vom ER gewählt. Entgegen dem ursprünglichen Rotationsverfahren, das einen halbjährlichen Wechsel an der Spitze des ER vorsah, sichert dieses Verfahren mehr Kontinuität im Amt und ermöglicht mehr Professionalität in der Ausübung. Als PER ist man hauptamtlich für die EU tätig und darf kein nationales Staatsamt mehr innehaben.

Der PER gibt dem Europäischen Rat Impulse, bereitet zusammen mit der Präsidentin der Kommission dessen Treffen vor und leitet dessen Sitzungen; mit dem Amt ist auch die Erwartung verbunden, Konsens und Zusammenhalt im ER zu fördern. Der PER legt dem EP zweimal pro Halbjahr einen Bericht vor und unterrichtet es über seine politischen Aktivitäten. Darüber hinaus vertritt er die EU in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) – und dies unbeschadet der Befugnisse des HV.

Europäische Kommission
Die Kommission ist das supranationale Organ der EU: Sie ist dem Gemeinschaftswohl verpflichtet. Alle Informationen und Aktivitäten der Union laufen bei der Kommission zusammen und die meisten gehen auch von ihr aus. Unabhängigkeit und Überparteilichkeit der Kommission werden dadurch garantiert, dass sie weder vom Rat noch von den Mitgliedstaaten abgesetzt werden kann. Nur ein Misstrauensvotum des EP mit Zweidrittelmehrheit kann die gesamte Kommission zum Rücktritt zwingen. Bei schweren Verfehlungen eines Mitglieds der Kommission ist die Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens beim Gerichtshof der EU möglich. Auch kann die Präsidentin bzw. der Präsident der Kommission ein Kommissionsmitglied auffordern, sein Amt niederzulegen.
Grafik: Die Europäische KommissionDie Europäische Kommission (© picture alliance / dpa-infografik, Globus 14 248 (aktualisiert); Quelle: EU-Kommission)

Die Kommission ist zugleich Kontroll-, Initiativ- und Exekutivorgan. Sie hat im Wesentlichen vier Hauptaufgaben:
  • Sie ist Akteurin im Gesetzgebungsverfahren und hat das Initiativmonopol für Gesetzgebungsakte. Eine Gruppe von Mitgliedstaaten, der Rat und das EP können die Kommission auffordern, initiativ zu werden, dürfen jedoch nicht ohne solche Vorschläge selbst tätig werden. Die Wahl des Zeitpunktes, des Inhalts und der Rechtsgrundlage für einen Gesetzesakt liegt ausschließlich in der Kompetenz der Kommission. Sie kann zudem ihren Gesetzesvorschlag jederzeit im Verfahren zurückziehen. Um den Erfolg der Initiative zu sichern, übt die Kommission ihr Initiativrecht in enger Abstimmung mit den anderen beiden Hauptorganen der EU und den Mitgliedstaaten aus. Die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente eröffnet die Möglichkeit, die Initiativen der Kommission einzuschränken. Auch Bürgerinnen und Bürger der EU können die Kommission mittels einer europäischen Bürgerinitiative auffordern, neue politische Vorschläge zu unterbreiten.
  • Die Kommission ist das Exekutivorgan der EU, das heißt, sie ist mit der Durchführung von Verträgen beauftragt. Dazu gehören auch der Vorentwurf und die Ausführung des EU-Haushaltsplans, die Planung und Verwaltung der EU-Programme sowie die Ausarbeitung von Entwürfen für internationale Verträge.
  • Die Kommission ist die Hüterin der Verträge und somit verantwortlich für die Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts sowie der Bestimmungen, die von den Organen getroffen werden. Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedsland gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen, so kann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten, das bis zur Klage vor dem Gerichtshof der EU führen kann. Gegen den Rat der EU kann die Kommission eine Untätigkeitsklage beim Gerichtshof der EU einreichen.
  • Die Kommission und der HV agieren bei vielen Regelungen der Verträge gemeinsam oder aufeinander abgestimmt. So kann die Kommission dem HV gemeinsam mit dem Rat Vorschläge für außenpolitische Maßnahmen unterbreiten. Zu Verhandlungen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen muss der Rat die Kommission ermächtigen, wobei sie in Einzelfällen Abkommen abschließen kann. Die Kommission vertritt die EU nach außen, sofern die Themen nicht die Außen- und Sicherheitspolitik oder andere im Vertrag genannten Ausnahmen betreffen. Nicht zuletzt arbeiten im Europäischen Auswärtigen Dienst auch Kommissionsbeamtinnen und -beamte mit.
Grundsätzlich ist die Kommission eher ein "hybrides" Organ; sie folgt in der Zuordnung keiner nationalstaatlich bekannten Gewaltenteilung (Exekutive, Legislative), sondern bedient sich je nach vertraglich zugewiesener Aufgabe aus deren Funktionsrepertoire. Die 27 Kommissionsmitglieder sind zu voller Unabhängigkeit verpflichtet und dürfen keine andere berufliche Tätigkeit ausüben; sie verantworten in der Regel ein bestimmtes Politikfeld in der Kommission (Ressortprinzip). Die Amtszeit beträgt fünf Jahre und ist dem Wahlrhythmus des EP angepasst. Der Präsident der Kommission wird – am Ende eines gestaffelten Wahl- und Zustimmungsverfahrens, in dem das EP eine entscheidende Rolle spielt – vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt. Dabei sind die Ergebnisse der letzten Wahlen zum EP zu berücksichtigen. In der Lesart vor allem des EP bedeutet diese Regelung des Lissabonner Vertrages, dass der Spitzenkandidat der stärksten EP-Fraktion an die Spitze der Kommission gewählt wird. 2014 traf das mit Jean-Claude Juncker zu, 2019 allerdings nicht: Ursula von der Leyen kommt zwar aus einer Mitgliedspartei der stärksten Fraktion EVP (Christdemokraten), stand aber bei der Europawahl selbst nicht zur Wahl. Spitzenkandidat der EVP war der deutsche CSU-Politiker Manfred Weber gewesen, allerdings hatte er zuvor keine Mehrheit im Parlament für sich gewinnen können. In Abstimmung mit dem designierten Kommissionspräsidenten nimmt der Rat mit qualifizierter Mehrheit die von den Mitgliedsländern vorgeschlagenen übrigen Mitglieder an. Das Kollegium muss sich dann einem Zustimmungsvotum des EP stellen, wobei das EP darauf besteht, vorher jeden einzelnen Kandidaten im entsprechenden Ausschuss intensiv zu seinen Plänen zu befragen. Auf der Grundlage dieser endgültigen Zustimmung wird die Kommission mit qualifizierter Mehrheit vom Europäischen Rat ernannt.
Grafik: Die EU-KommissionDie EU-Kommission (© Die EU-Kommission)

Der Lissabonner Vertrag festigt nicht nur die Verbindungen zwischen Kommission und EP, sondern auch die Bindung zwischen Kommission und Rat. So leitet der HV die GASP und führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten; gleichzeitig ist er in Personalunion Mitglied (als Kommissar für Auswärtige Beziehungen) und Vizepräsident der Kommission. Dieser "doppelte Hut" des HV soll zu mehr Kohärenz im auswärtigen Handeln der Union führen, birgt aber auch die Gefahr von Spannungen zwischen den unterschiedlichen Aufgaben von Rat und Kommission.

Der Vertrag von Lissabon sieht vor, die Anzahl der Kommissionsmitglieder ab 2014 auf zwei Drittel der Anzahl der Mitgliedstaaten zu beschränken und die Verteilung mittels eines noch festzulegenden Rotationsprinzips zu regeln. Diese Änderung sollte die Effizienz der Kommission steigern, wurde aber von einigen Ländern als Verlust nationaler Einfluss- und Repräsentationsmöglichkeiten empfunden – was wiederum in einem Spannungsverhältnis zu der vertraglichen Verpflichtung auf das Kollegialprinzip und das Gemeinschaftsinteresse sowie das Ressortprinzip steht. Um die notwendige Zustimmung der Mitgliedstaaten für den Lissabonner Vertrag zu erhalten, beschloss der Europäische Rat im Dezember 2008, jedem Mitgliedsland doch (erst einmal) eine Kommissarin bzw. einen Kommissar zu belassen. Die Kommission entscheidet per Mehrheitsbeschluss, faktisch strebt sie aber danach, ihre Angelegenheiten im Konsens zu beschließen. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügt die Kommission über einen Verwaltungsapparat mit Generaldirektionen und verschiedenen Diensten, in denen circa 32.000 Mitarbeitende beschäftigt sind.

Der Vertrag von Lissabon hat etliche Fortschritte in Hinblick auf die Arbeit der Kommission gebracht. Allerdings sind einige Fragen nach wie vor nicht zufriedenstellend gelöst: etwa das Problem ihrer Größe und damit ihrer Handlungsfähigkeit sowie die Tatsache, dass die Rolle der "europäischen Regierung" mal der Kommission, mal dem Europäischen Rat, mal dem Rat der EU zugewiesen wird. Auch wird die Direktwahl der Kommissionspräsidentschaft immer wieder diskutiert. Wichtig bleibt, dass die demokratische Legitimation der Kommission durch das Zustimmungsverfahren im EP gestärkt wurde.

Europäisches Parlament
Das Europäische Parlament hat über Jahrzehnte an der Weiterentwicklung der europäischen Integration und der eigenen Befugnisse maßgeblich mitgewirkt; die Kompetenzen und Rechte des EP sind kontinuierlich ausgebaut worden. Mit der Beteiligung europäischer Abgeordneter an den vorbereitenden Konventen für die Ausarbeitung der Grundrechtecharta oder für den Entwurf des Verfassungsvertrags konnte das EP erstmals direkten Einfluss auf die Inhalte der Verhandlungen in Regierungskonferenzen nehmen.
Grafik: Das europäische ParlamentDas Europäische Parlament (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 050)


Das EP ist das zweite supranationale und das einzige direkt demokratisch legitimierte Organ der EU; die Direktwahl der europäischen Abgeordneten verleiht ihm eine hohe Legitimation. Trotzdem wird das EP in der Öffentlichkeit häufig als machtlos und mit wenigen Kompetenzen ausgestattet angesehen. Dabei hat es weitreichende Befugnisse, die fast alle klassischen Funktionen eines Parlaments umfassen:
  • Vertragsänderung: Beim Verfahren zur Vertragsänderung erhält das EP, wie die Mitgliedstaaten und die Kommission, ein Initiativrecht und ist an der Ausarbeitung von Änderungen beteiligt.
  • Gesetzgebungsfunktion: In der EU findet meist das OGV Anwendung, in dem das EP – zusammen mit dem Rat der EU – über rechtsverbindliche Gesetzgebungsakte entscheidet.
  • Wahlfunktion in Hinblick auf die Exekutive: Die Präsidentin / der Präsident der Kommission wird vom EP gewählt. Anschließend muss das EP allen Kandidierenden für die Kommission zustimmen. Die Kommission kommt also nur ins Amt, wenn das EP zustimmt.
  • Zustimmungsrecht zu wesentlichen politischen Handlungen der EU: Dazu gehören unter anderem Beitritte und Assoziierungen zur EU sowie EU-Verträge mit Dritten, Finanzprotokolle und Freihandelsabkommen, aber auch die Errichtung der Strukturfonds sowie die Feststellung einer schwerwiegenden Verletzung der Unionsgrundsätze durch ein Mitgliedsland.
  • Haushaltsrecht: Seit dem Lissabonner Vertrag hat das EP das volle Mitentscheidungsrecht im Haushaltsverfahren.
  • Kontrollfunktionen: Das EP kann die Kommission durch ein Misstrauensvotum geschlossen zum Rücktritt zwingen. Es diskutiert in öffentlicher Sitzung den Jahresbericht der Kommission und die Kommission legt dort Rechenschaft über dessen Umsetzung ab. Der HV unterliegt in seiner Funktion als Vizepräsident indirekt auch einer Kontrolle des EP. Die Ratspräsidentschaft berichtet über die Ergebnisse der europäischen Gipfel vor dem EP. Das Parlament kann Anfragen an die Kommission, den Rat der EU und den Europäischen Rat stellen, hat Klagerechte vor dem Gerichtshof der EU, kann den Rechnungshof zur Abgabe von Stellungnahmen auffordern und Untersuchungsausschüsse einsetzen. Das EP verfügt darüber hinaus über einen Haushaltskontrollausschuss.
  • Informationsfunktion gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern: Die Bürgerinnen und Bürger können sich über die Tätigkeit des EP informieren, etwa durch öffentlich tagende Ausschüsse und Plenarsitzungen oder durch die Veröffentlichung schriftlicher Dokumente.
Das EP hat kein direktes Initiativrecht für Gesetzesakte, dieses ist der Kommission vorbehalten; damit fehlt dem EP ein klassisches Instrument nationaler Parlamente. Auf der anderen Seite verfügt es über ein größeres Maß an Handlungsautonomie und Durchsetzungsmacht als manches nationale Parlament.

Die EU hat zwar in einigen Punkten Staatsqualität erreicht, ist aber faktisch kein Staat. Somit gestaltet sich die Übertragbarkeit klassischer parlamentarischer Rechte auf das EP schwierig. Zudem kennt die EU bisher keine strikte Gewaltentrennung zwischen Legislative und Exekutive. Im EP wird nicht zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktion unterschieden: Viele Beschlüsse des EP werden mit absoluter Mehrheit oder mit Zweidrittelmehrheit gefasst, was wechselnde, häufig auch große, fraktionsübergreifende Einigungen erfordert. Für die Wählerinnen und Wähler verwischen dadurch die klaren parteipolitischen Linien, nach denen sie gewohnt sind, ihre Wahlentscheidungen zu treffen.

Das EP ist ein Arbeitsparlament, es besteht laut EU-Vertrag aus 751 Abgeordneten. Nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs reduziert sich die Anzahl einschließlich des Präsidenten auf maximal 705 Abgeordnete. Von den ehemals 73 britischen Sitzen werden 43 in die Reserve für zukünftige EU-Erweiterungen gestellt; 14 Sitze werden auf Länder verteilt, die demografisch bisher im EP unterrepräsentiert waren. Die nationalen Kontingente werden im EU-Vertrag nicht mehr explizit genannt, aber die Untergrenze (6 Sitze pro Land) und die Obergrenze (96 Sitze pro Land) festgelegt, wobei die Bürgerinnen und Bürger degressiv proportional vertreten sein sollen (d. h. kleinere Länder haben im Verhältnis zur Bevölkerungszahl eine höhere Zahl von Abgeordneten). "One man, one vote" ist auch nach dem Vertrag von Lissabon nicht realisiert, aber es findet eine weitere Annäherung statt und damit ein Stück mehr Gerechtigkeit bei der Aufteilung der Mandate.

Der Präsident des EP wird jeweils für zweieinhalb Jahre gewählt; in seiner Arbeit wird er unter anderem von 14 Vizepräsidentinnen bzw. -präsidenten unterstützt. Die Arbeit des EP ist in Ausschüssen organisiert: In der neunten Wahlperiode (2019–2024) sind 23 Ständige Ausschüsse eingerichtet worden. Sie dienen vor allem der Beratung von Gesetzesvorhaben und entwickeln die Positionen des EP gegenüber dem Rat der EU und der Kommission. Abstimmungen finden, je nach Regelung im Lissabonner Vertrag, entweder mit einfacher Mehrheit, absoluter Mehrheit oder Zweidrittelmehrheit statt, aber auch über weitere vertraglich definierte Quoten. Das EP kann die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen beschließen. Die Verwaltung des EP und damit der Sitz des Generalsekretariats befindet sich in Luxemburg; ebenfalls gibt es Verwaltungsstrukturen in Brüssel. Die Plenarsitzungen finden in Straßburg und Brüssel statt. Außer der Frage seines Sitzes kann das EP seine Angelegenheiten selbst regeln.

Europäische politische Parteien
Die Wahl der Parlamentarierinnen und Parlamentarier erfolgt seit 1979 in allgemeinen, direkten, freien und geheimen Wahlen direkt durch die Bürgerinnen und Bürger der EU-Mitgliedstaaten für fünf Jahre und auf der Basis nationaler Wahlgesetze. Zur Wahl treten Kandidierende an, die von den nationalen Parteien nominiert werden. Die nationalen Parteien gleicher politischer Grundausrichtung haben sich zu europäischen politischen Parteien zusammengeschlossen (Dachorganisationen). Seit dem Maastrichter Vertrag (1993) werden die Parteien explizit im europäischen Vertragswerk erwähnt und es wird betont, dass sie auf europäischer Ebene dazu beitragen, ein europäisches Bewusstsein herauszubilden.

Die Funktionen, die nationale Parteien in einem demokratischen Mehrparteiensystem auszeichnen, werden nur zum Teil auch von den europäischen politischen Parteien erfüllt. Ein Parteienstatut (von 2003, überarbeitet 2007 und 2014) regelt die Kriterien zur Anerkennung als Partei auf europäischer Ebene sowie deren Finanzierung aus dem EU-Haushalt und spricht ihnen europäische Rechtspersönlichkeit zu. Im Vorfeld der Europawahl 2019 bemühte sich eine Gruppe von Europaabgeordneten, ein einheitliches Wahlrecht in der EU einzuführen, das für alle Mitgliedstaaten gemeinsame Verfahrensregeln vorsah (zum Beispiel Wahlalter, Fristen zur Nominierung der Kandidaten, Sperrklauseln, transnationale Wahllisten). Hierüber konnte bisher kein Beschluss herbeigeführt werden, da für diese Weiterentwicklung ein Konsens des Europäischen Rates und damit der Staats- und Regierungschefs der EU notwendig ist.

Im Europäischen Parlament schließen sich nach jeder Wahl mehrere Parteien zu Fraktionen zusammen. Je nach Wahlperiode kann die Zusammensetzung unterschiedlich sein, da zur Europawahl immer wieder andere (nationale) Parteien antreten. Dies hat Auswirkungen auf die Kontinuität von politischen Vorhaben und die politische Homogenität. Aktuell gibt es sieben transnationale Fraktionen sowie eine Reihe fraktionsloser Abgeordneter im EP. Zwar hat bei den Europawahlen 2019 die Zustimmung zu offensichtlich antieuropäischen, nationalistischen und rechtsextremen Parteien zugenommen, aber sie waren bei Weitem nicht so erfolgreich wie prognostiziert.
Grafik: Das EU-ParlamentDas EU-Parlament, Quelle: Europaparlament (© picture alliance / dpa-infografik, Globus 14 272)

Zusammenarbeit mit den nationalen Parlamenten
Der Vertrag von Lissabon erkennt das EP und die nationalen Parlamente als die beiden Quellen demokratischer Legitimation für das Handeln der EU an. Die Parlamente der Mitgliedstaaten werden erstmalig im Vertragstext als "Akteure des europapolitischen Entscheidungsganges" genannt, die "aktiv zur guten Arbeitsweise der Union" beitragen. Unabhängig von ihren Regierungen können sie sich unmittelbar in den europäischen Rechtssetzungsprozess einbringen. Sie tragen zum reibungslosen Funktionieren der Union bei und erhalten zur Wahrung des Subsidiaritätsprinzips direkte Mitwirkungsrechte im europäischen Entscheidungsprozess: Das mehrstufige Verfahren zur Kontrolle der Subsidiarität sieht vor, dass die nationalen Parlamente Rechtsakte schon im Entwurf überprüfen und entsprechende Einwände formulieren können (Frühwarnsystem, FWS). Sie können am Ende des Rechtssetzungsverfahrens auch vor dem Gerichtshof der EU gegen den Rechtsakt Klage erheben.

Vertragsänderungen müssen von allen nationalen Parlamenten nach ihren verfassungsrechtlichen Verfahren ratifiziert werden. Im Vertrag von Lissabon wurde für Vertragsänderungen das Gremium des Europäischen Konvents eingeführt; über ihn sind unter anderem Abgeordnete nationaler Parlamente an der Ausarbeitung von Vertragsänderungen beteiligt und damit den anderen EU-Organen quasi gleichgestellt.

In einem Zusatzprotokoll wird die Rolle der nationalen Parlamente in der EU beschrieben. Die Informationsrechte der nationalen Parlamente sind danach gestärkt worden: Alle europäischen Organe müssen nun ihre Gesetzesentwürfe an die nationalen Parlamente übermitteln. Aus diesen Bergen von Papieren gilt es für die nationalen Parlamente, die für sie relevanten Entwürfe rechtzeitig herauszufiltern und den innerstaatlichen Entscheidungsverfahren zuzuführen, um Einfluss auf die Ausgestaltung der Gesetze nehmen zu können.

Seit einiger Zeit haben die nationalen Parlamente eigene Büros in Brüssel eingerichtet. Ziel der Parlamentsbüros ist es, noch direkter und schneller über europapolitische Aktivitäten der EU-Organe informiert zu sein. Diese Büros unterstützen auch ihre jeweiligen nationalen Parlamente bei der Subsidiaritätskontrolle.

Darüber hinaus gibt es eine Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der deutschen Regierung: Der Bundestag zieht in seinen Mitwirkungsrechten mit dem Bundesrat gleich, in originären Bundeszuständigkeiten geht seine Beteiligung sogar über die des Bundesrates hinaus. Dies betrifft Kernbereiche wie die Ausweitung der Informationsrechte, verbindliche Stellungnahmen mit Parlamentsvorbehalt zu europäischen Gesetzesvorhaben, Mitwirkungsrechte bei Entscheidungen im Rat, bei denen die Rechtsgrundlage verändert werden soll, sowie die Herstellung von politischem Einvernehmen zwischen Regierung und Parlament bei Verfahren zur Änderung der europäischen Verträge und bei Erweiterungsverhandlungen.

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde auch die interparlamentarische Kooperation gestärkt; mittlerweile hat sich ein dichtes Geflecht von bi- und multilateralen verstetigten Beziehungen und Gremien herausgebildet, in denen Positionen diskutiert und die Durchsetzung gemeinsamer Interessen vorbereitet werden; unter anderem sind dies: die Konferenz der Europa-Ausschüsse des EP und der nationalen Parlamente; die Jahreskonferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der Parlamente der EU; das Gemeinsame Parlamentarische Kontrollgremium von Europol; interparlamentarische Konferenzen zu verschiedenen Politikfeldern der EU und interparlamentarische Ausschusssitzungen.

Rat der EU
Der Rat der Europäischen Union wird gemeinhin auch als Ministerrat oder einfach nur als Rat bezeichnet. Er ist nicht mit dem Europarat zu verwechseln, der nicht zur EU gehört, sondern eine eigenständige internationale Organisation darstellt. Der Rat darf auch nicht mit einem anderen EU-Organ, dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs, gleichgesetzt werden.
Grafik: Der Rat der Europäischen Union (Ministerrat)Der Rat der Europäischen Union (Ministerrat) (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 035)

Im Rat der Europäischen Union sind die Mitgliedstaaten der EU auf Ebene der Fachministerinnen und -minister, die verbindlich für ihre Regierung handeln können, vertreten. Damit ist der Rat eine Institution, die nicht wie die anderen Organe der EU über eine personelle Kontinuität verfügt. Der Rat ist gleichberechtigt mit dem EP am europäischen Gesetzgebungsprozess beteiligt und bringt dort die Interessen der Mitgliedstaaten ein.

Der Vorsitz im Rat wechselt halbjährlich (jeweils am 1. Januar und am 1. Juli). Nachdem Deutschland von Juli 2020 an den Vorsitz innehatte, übernimmt Portugal diesen im Januar 2021 und wird im Juli 2021 von Slowenien abgelöst werden. Der Europäische Rat, in dem die Staats- und Regierungschefs der EU zusammenkommen, legt die Reihenfolge fest, wobei darauf geachtet wird, dass sich große und kleine Mitgliedstaaten abwechseln. Davon ausgenommen ist der "Rat für Auswärtige Angelegenheiten". Dessen Vorsitz wird in Personalunion von dem HV wahrgenommen. Um die Kontinuität der halbjährlich wechselnden Ratspräsidentschaften zu wahren, wird die amtierende Präsidentschaft von der vorangegangenen und der nachfolgenden unterstützt: Seit 2004 arbeiten diese jeweils aufeinanderfolgenden drei Präsidentschaften (sogenannte Trio- oder Teampräsidentschaften) ein gemeinsames Programm aus, um so politische Ziele über einen entsprechend längeren Zeitraum von 18 Monaten verfolgen zu können.

Der Rat tagte 2019 über 160-mal (informelle und formelle Sitzungen) in zehn unterschiedlichen Formationen:
  • Allgemeine Angelegenheiten,
  • Auswärtige Angelegenheiten,
  • Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz,
  • Bildung, Jugend, Kultur und Sport (einschließlich audiovisuelle Medien),
  • Justiz und Inneres (einschließlich Katastrophenschutz),
  • Landwirtschaft und Fischerei,
  • Umwelt,
  • Verkehr, Telekommunikation und Energie,
  • Wettbewerbsfähigkeit (einschließlich Binnenmarkt, Industrie, Forschung und Raumfahrt),
  • Wirtschaft und Finanzen (einschließlich Haushalt) – auch Ecofin-Rat genannt.
Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten hat eine Sonderstellung inne: Er koordiniert die Sitzungen und ist für alle Bereiche der Politik zuständig, die nicht durch eine der neun anderen Ratsformationen abgedeckt werden. Seine wichtige Funktion kommt auch darin zum Ausdruck, dass er in Verbindung mit den jeweiligen Präsidenten des Europäischen Rates und der Kommission die Sitzungen des Europäischen Rates vorbereitet und die Kontinuität der Arbeiten sichert. Vor den Sitzungen des Ecofin-Rates trifft sich informell die Euro-Gruppe aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten der Eurozone. Die Euro-Gruppe wählt für jeweils zweieinhalb Jahre eine Präsidentin/einen Präsidenten. Seit Juli 2020 hat der irische Finanzminister Paschal Donohoe dieses Amt inne.

Über 150 Fachausschüsse sowie Ratsarbeitsgruppen und Adhoc-Gruppen bereiten die Entscheidungen des Rates vor. Eine zentrale Rolle spielen dabei die Ausschüsse der Ständigen Vertreter (AStV I und AStV II), sie sichern die Kohärenz der Arbeit des Rates der EU. In ihnen stimmen hochrangige Vertreterinnen und Vertreter der Mitgliedstaaten Positionen ab und bereiten Problemlösungen vor. Grundsätzlich hat der Rat folgende Aufgaben, in denen sich die Funktionen einer Exekutive und eines Legislativorgans mischen:
  • Rechtsetzung,
  • Erlass von Rechtsvorschriften,
  • Mitwirkung bei der Entscheidung über den jährlichen Haushalt der EU,
  • Erteilung von Mandaten an die Kommission zur Aushandlung von Abkommen mit Drittstaaten und internationalen Organisationen sowie deren Abschluss,
  • Abstimmung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten,
  • zentrale Rolle in der GASP und der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP).
Die Sitzungen des Rates der EU, in denen über Gesetzgebungsakte verhandelt wird, finden öffentlich statt. So soll dem Demokratie- und Transparenzgebot bei gesetzgebenden Entscheidungen der EU Rechnung getragen werden. Darüber hinaus müssen die Abstimmungsergebnisse sowie die Erklärungen zur Stimmabgabe und die Protokollerklärungen veröffentlicht werden. Damit ist die bisher häufig geübte Praxis, in der Ratssitzung eine Entscheidung mitzutragen und sich vor den heimischen Medien dann von dieser Entscheidung zu distanzieren, nicht mehr so einfach möglich.

Neben dem EP ist der Rat der EU das zentrale Entscheidungsorgan der EU. Der Rat nimmt im politischen System der EU eine Zwitterrolle ein: Einerseits ist er ein EU-Organ und entscheidet als dieses für die Union. Andererseits werden im Rat die nationalen Interessen der Mitgliedstaaten artikuliert und durchzusetzen versucht. In dem Bemühen, beiden Anforderungen gerecht zu werden, strebt der Rat in der Regel eine Konsensentscheidung an – unabhängig davon, welche Mehrheit erforderlich ist. Denn jedes Mitgliedsland muss damit rechnen, einmal in eine Minderheitenposition zu gelangen, bei der es auf die Rücksicht der anderen Partner angewiesen ist. Beharren ein oder zwei Mitgliedstaaten auf ihrem abweichenden Standpunkt – etwa wenn seine Vertreterinnen und Vertreter im Kern dem Vorhaben zustimmen, es aber im nationalen Kontext nicht durchsetzen können –, kann im "Umweg" über die EU Entsprechendes meist doch noch realisiert werden, sofern in dem Politikfeld Mehrheitsentscheidungen vorgesehen sind.

Gerichtshof der Europäischen Union
Der Vertrag von Lissabon ordnet das europäische Gerichtswesen neu: Der Gerichtshof der Europäischen Union mit Sitz in Luxemburg besteht nun aus einem Gerichtshof (EuGH) und einem Gericht (EuG). Sie sichern das Recht bei der Auslegung und Anwendung der Verträge und gewährleisten die rechtliche Kontrolle des Zustandekommens sowie des Inhalts der Rechtsakte. Die Urteile des EuGH haben zum Teil wesentlich zur Fortentwicklung der europäischen Integration beigetragen. Der EuGH wird deshalb auch als "Integrationsmotor" bezeichnet, der wie die anderen Organe auf das Ziel der EU, der "Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas", verpflichtet ist. Der EuGH ist für das primäre und sekundäre Unionsrecht sowie für die von der Union geschlossenen völkerrechtlichen Verträge zuständig – mit Ausnahme des Bereichs der Außen- und Sicherheitspolitik.

Die 27 Richterinnen und Richter (je eine/r pro Mitgliedsland) sowie elf Generalanwältinnen und -anwälte des EuGH werden von den nationalen Regierungen im gegenseitigen Einvernehmen für sechs Jahre ernannt. Eine teilweise Neubesetzung erfolgt nach drei Jahren. Das Gericht verfügt über 54 Richterinnen und Richter (je zwei pro Mitgliedsland) und kann bei Bedarf und zur Unterstützung bei besonders schwierigen und komplexen Verfahren ebenfalls Generalanwältinnen und -anwälte hinzuziehen. Diese werden dann aus den 54 Richterinnen und Richtern rekrutiert. Die Präsidentinnen und Präsidenten des Gerichtshofes und des Gerichts wählen die Richterinnen und Richter für drei Jahre aus ihrer Mitte. Mit dem Vertrag von Lissabon ist ein zweistufiges Gerichtsverfahren in der EU eingeführt; gegen alle Entscheidungen des Gerichts kann vor dem Europäischen Gerichtshof Revision eingelegt werden. Grundsätzlich entscheiden die Gerichte in Kammern mit drei oder fünf Richterinnen und Richtern – als Plenum entscheiden sie dagegen eher im Ausnahmefall.
Grafik: Gerichtshof der Europäischen UnionGerichtshof der Europäischen Union (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 070 (aktualisiert))

Die wichtigsten Klagearten sind:
  • die Nichtigkeitsklage, die eine unmittelbare gerichtliche Überprüfung von Rechtsakten der Organe der EU ermöglicht;
  • das Vertragsverletzungsverfahren, mittels dessen der Gerichtshof eventuelle Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht durch Handlungen oder Unterlassungen der Mitgliedstaaten prüft;
  • das Vorabentscheidungsverfahren, das den nationalen Gerichten dazu dient, dem Gerichtshof Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts im Rahmen von nationalen Gerichtsverfahren vorzulegen;
  • die Untätigkeitsklagen von Mitgliedstaaten und EU-Organen gegen EU-Organe wegen Nichtumsetzung eines Beschlusses.
Der Gerichtshof nimmt Funktionen unterschiedlicher Gerichtstypen wahr: Er ist Verfassungsgericht, indem er europäisches Recht auslegt und damit wesentlich zur Wahrung der Rechtseinheit beiträgt. Er handelt als Verwaltungsgericht bei Klagen von natürlichen und juristischen Personen zur Anfechtung oder wegen Unterlassung von Rechtsakten der EU. Er agiert als Zivilgericht insbesondere bei der Behandlung von Haftungsfragen sowie bei der Prüfung von Schadensersatzklagen gegen die EU. Außerdem fungiert er als Schiedsgericht bei Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten, und er kann von den Organen der EU oder den Mitgliedstaaten mit der Begutachtung von vertraglichen Vereinbarungen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen beauftragt werden. Gegen die Urteile des Gerichtshofes ist eine Berufung nicht möglich.

Beratende Gremien
Ausschuss der Regionen: Der Ausschuss der Regionen (AdR) wurde 1993 mit dem Ziel der Stärkung eines "Europas der Regionen" geschaffen. Er besteht aktuell aus 329 Delegierten regionaler und lokaler Gebietskörperschaften. Die Mitglieder sind unabhängig und an keine Weisungen gebunden. Sie werden auf Vorschlag der Mitgliedstaaten vom Rat der EU für fünf Jahre ernannt und ihre Amtsperiode läuft parallel zu der des EP und der Kommission. Deutschland wird von allen 16 Bundesländern vertreten, drei Sitze sind lokalen Gebietskörperschaften vorbehalten.

Der AdR entscheidet mit einfacher Mehrheit seiner Mitglieder. Er kann durch den Rat der EU, die Kommission und das EP insbesondere zu Politikfeldern angehört werden, die regionale Interessen berühren, und er kann von sich aus Stellungnahmen abgeben. Zur Wahrung seiner Rechte und bei Verletzung des Subsidiaritätsprinzips kann der AdR vor dem Gerichtshof der EU klagen. Der AdR hat sich zu einer institutionalisierten Interessenvertretung von Kommunen und Regionen auf Europaebene entwickelt. Sitz des AdR ist Brüssel.

Wirtschafts- und Sozialausschuss: Vorbild für die institutionelle Konstruktion des AdR war der schon seit 1958 existierende Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA): Sitz, Arbeitsmethoden und Organisationsstruktur sind gleich. Im WSA versammeln sich aktuell 329 Vertreterinnen und Vertreter aus Arbeitgeber-, Arbeitnehmer- und anderen Interessenorganisationen – etwa Verbraucherverbänden, Handelskammern und Bauernverbänden sowie Verbänden im Kulturbereich. Er versteht sich als Vertretungsorgan und Gesprächsforum für die verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Bereiche der organisierten und nichtorganisierten Zivilgesellschaft.

Die Verteilung der Haushaltsmittel

Wichtiges Instrument zur Politikgestaltung ist der Haushalt der EU, das heißt die Festlegung von Höhe und Zusammensetzung der Einnahmen und Ausgaben. Denn über die Verteilung der Haushaltsmittel wird Politik gestaltet und werden politische Prioritäten gesetzt.
Grafik: Der Weg zum EU-HaushaltDer Weg zum EU-Haushalt (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 249)

Einnahmen
Klassische Einnahmequellen eines Staates sind Steuern und Abgaben. Auch in der EU wird immer wieder über die Einführung einer europäischen Steuer nachgedacht. Sie hätte nach Ansicht ihrer Befürworterinnen und Befürworter den Vorteil einer direkten Zuordnung von Aufgaben der EU zu den daraus erwachsenden Kosten. Zudem wäre damit eine Geldquelle für die EU erschlossen, die nicht mehr von den Interessen der Mitgliedstaaten abhängig ist – im Gegenzug müssten dann aber nationale Steuern reduziert werden. Eine generelle EU-Steuer wird von einigen Mitgliedsländern abgelehnt, da diese Steuer für sie ein Zugeständnis zu einem "europäischen Staat" bedeuten würde, den sie nicht befürworten. Der Beschluss des Europäischen Rates vom Juli 2020 zum Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) und zum Programm "Next Generation EU" enthält den Beschluss zur Einführung einer neuen Eigenmittelart: Ab dem 1. Januar 2021 soll eine europäische Plastiksteuer eingeführt werden; dies könnte der Einstieg in originäre Einnahmequellen für die EU werden.

Bisher erhebt die EU – mit kleinen Ausnahmen – ihre Einnahmen nicht unmittelbar selbst. Der Lissabonner Vertrag ermächtigt die EU, die Eigenmittel, die zur Finanzierung des Haushalts notwendig sind, von den Mitgliedstaaten einzufordern. Die Eigenmittel setzen sich folgendermaßen zusammen:
  • Einnahmen aus der Mehrwertsteuer (0,3 Prozent nach einer für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen geltenden harmonisierten Bemessungsgrundlage, orientiert am Konsum);
  • veränderlicher Anteil, orientiert am Bruttonationaleinkommen (BNE), also an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten; mit circa 75 Prozent ist dies die größte Einnahmequelle;
  • traditionelle Einnahmen, das heißt Zölle, die bei der Einfuhr von Gütern aus Nicht-EU-Ländern an den Außengrenzen der Union erhoben werden, sowie Abgaben für Zucker und Isoglukose (Zuckersirup aus Mais oder Weizenstärke);
  • sonstige Einnahmen wie Beiträge von Drittstaaten zu EU-Programmen oder Bankzinsen und Steuern auf Dienstbezüge von EU-Personal.
Die Verschuldung einiger EU-Mitgliedstaaten und die Beschlüsse zum Aufbauprogramm nach der Coronavirus-Pandemie beleben die Diskussion um das Thema "Transferunion" neu. Die im Haushalt der EU eingestellten Mittel dienen neben der Gestaltung von Zukunftspolitik auch dazu, wirtschaftliche Ungleichheiten und Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten abzumildern und ungleiche Lebensverhältnisse abzubauen. Einen Länderfinanzausgleich, wie zwischen den deutschen Ländern praktiziert, ist in der EU nicht vorgesehen.

Ausgaben
Die Entwicklung der Ausgabenseite des Haushalts spiegelt die Veränderungen in der von der EU betriebenen Politik. So flossen bei der Gründung der EWG (1958) ungefähr 80 Prozent der Haushaltsmittel in die Agrarpolitik; externe Politikfelder, zum Beispiel die GASP, existierten noch nicht. Für das Haushaltsjahr 2020 wurden folgende Ausgaben in Höhe von 153,6 Milliarden Euro beschlossen (ohne die Sondermittel zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der Coronavirus-Pandemie; Angaben im Folgenden in Prozent):
  • Agrarpolitik mit den Zielen nachhaltigen Wachstums und Sicherstellung natürlicher Ressourcen: 37,7 Prozent;
  • Strukturpolitik mit dem Ziel der Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts: 32,59 Prozent;
  • Forschung und Technologie mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit für Beschäftigung und Wachstum zu stärken: 14,53 Prozent;
  • Verwaltung: 6,69 Prozent;
  • Außenpolitik: 5,81 Prozent;
  • Innenpolitik einschließlich Sicherheit und Unionsbürgerschaft: 2,40 Prozent;
  • besondere Instrumente: 0,27 Prozent.
Grafik: EU-Zahler und -EmpfängerEU-Zahler und -Empfänger. Quelle: EU-Kommission (2019) (© picture alliance / dpa-infografik 13 565)

Bei der Betrachtung des Haushalts der EU flammt immer wieder die "Nettozahler-Debatte" auf. Nettozahler sind die Mitgliedsländer, die mehr Mittel an die EU zahlen als wieder an sie zurückfließen. Zu Diskussionen führen zudem die unterschiedlichen Konzepte zur Berechnung der Nettopositionen (so etwa Einbeziehung von Verwaltungskosten; Mittel, die an Länder außerhalb der EU fließen) sowie das Empfinden einiger Mitgliedstaaten, mehr in den EU-Haushalt einzahlen zu müssen, als es die Leistungskraft des Landes hergibt. Besonders in wirtschaftlich schwierigen Zeiten ist dies ein gern gebrauchtes Argument. Der variable BNE-Anteil an den Einnahmen ist deshalb in das Finanzierungssystem der EU eingeführt worden. Die Orientierung an der tatsächlichen wirtschaftlichen Leistungskraft des jeweiligen Staates soll mehr Gerechtigkeit ermöglichen.

Besonders Deutschland sieht sich häufig in der Rolle des "Zahlmeisters Europas". Richtig ist, dass sich der Mehrwertsteueranteil und der BNE-orientierte Anteil Deutschlands derzeit auf etwas mehr als 25 Milliarden Euro belaufen und dies die größte abgeführte Einzelsumme eines Mitgliedstaates ist. Allerdings ist Deutschland auch das wirtschaftlich stärkste EU-Land und exportiert zwei Drittel seiner Waren in den EU-Binnenmarkt. Auch beim Nettosaldo lag Deutschland 2018 mit 13,4 Milliarden Euro an der Spitze.

Einflussmöglichkeiten der Zivilgesellschaft

Laut Vertrag von Lissabon haben alle Bürgerinnen und Bürger das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. Die Form der Beteiligung bezieht sich vor allem auf die Wahrnehmung demokratischer Rechte (Wahlen) und die von der EU sicherzustellende Transparenz und Nachvollziehbarkeit ihres Handelns.

Dem stehen widersprüchliche Einschätzungen der Bürgerinnen und Bürger entgegen. Auf der einen Seite erscheint ihnen "Brüssel" fern und machtlos, auf der anderen Seite befürchten sie eine Überregulierung durch die EU, auf die sie keinen Einfluss nehmen können ("Eurokratie"). Die Beurteilung der Qualität des EU-Demokratisierungsgrades fällt je nach angelegtem Maßstab (direkte versus indirekte Demokratie) unterschiedlich aus. Auch wenn die Demokratisierung Europas sicher noch Defizite aufweist, gibt es dennoch eine Reihe von Ansatzpunkten für eine Einflussnahme der Bürgerinnen und Bürger auf das europäische Geschehen.

Politische Kontrolle
Europawahl: Die Beteiligung an der Europawahl 2019 markierte einen Wendepunkt. Das erste Mal seit 1999 stieg die Beteiligung sowohl im EU-Durchschnitt (50,7 Prozent) als auch in 21 Mitgliedstaaten. Über 200 Millionen EU-Bürgerinnen und -Bürger nahmen an der Wahl zum Europäischen Parlament teil. In Deutschland lag die Beteiligung mit 61,4 Prozent fast gleich hoch mit der in den Jahren 1979 und 1989. Die Europawahl verlor dadurch den Charakter einer nationalen Nebenwahl, was seit der ersten Direktwahl 1979 ihr Kennzeichen gewesen war. Einer der Gründe für die gestiegene Wahlbeteiligung könnte das gewachsene Interesse an Klima- und Umweltpolitik sein, dass vor allem junge Wählerinnen und Wähler zum Wählen animierte. Ob dieser Trend der steigenden Wahlbeteiligung anhält, bleibt zu beobachten.
Grafik: Interesse an Europa?Interesse an Europa? Quelle: Europäisches Parlament (© picture alliance / dpa-infografik 12 964; Zahlen für 2019 ergänzt)

Trotz der gestiegenen Wahlbeteiligung bleibt ein europäisches Grundproblem bestehen: Es ist schwer zu vermitteln, um was es bei den Europawahlen geht. Die Wahlkämpfe werden nach nationalem Wahlrecht, mit nationalen Kandidierenden und in nationalen Wahlkreisen, meist auch mit nationalen Themen geführt. Seit 2014 versuchen die europäischen Parteienfamilien durch Personalisierung, also mit der Aufstellung einer Spitzenkandidatin oder eines Spitzenkandidaten, die/der bei einem Wahlsieg ein Erstzugriffsrecht auf den Posten der Kommissionspräsidentschaft hat, eine Identifizierung mit der Europapolitik zu ermöglichen. Nach der Wahl 2019 schaffte es allerdings Manfred Weber, Spitzenkandidat der größten Fraktion EVP (Europäische Volkspartei) nicht, die notwendige absolute Mehrheit im EP auf sich zu vereinen. Am Ende eines Abstimmungsprozesses unter den Staats- und Regierungschefs der EU wurde Ursula von der Leyen letztlich vom EP zur Kommissionspräsidentin gewählt. Welche Auswirkungen dies auf die nächste Europawahl und die Aufstellung von Spitzenkandidatinnen und -kandidaten haben wird, ist noch nicht abzusehen.

Der Präsident des Europäischen Rates wird von den Mitgliedern dieses Organs – den auf nationaler Ebene demokratisch legitimierten Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten – mit qualifizierter Mehrheit und damit indirekt von den Bürgerinnen und Bürgern der EU gewählt. Die herausgehobene Stellung des Präsidenten des Europäischen Rates im institutionellen Gefüge ist aber auch schwer sichtbar zu machen und zu vermitteln.

Darüber hinaus fallen die politisch wichtigen Entscheidungen und programmatischen Positionierungen weiterhin in den nationalen Parteien. Ferner sind für die Bürgerinnen und Bürger vor allem bei den proeuropäischen Parteien die inhaltlichen Unterschiede nur schwer identifizierbar. Erst seit sich die Europapolitik immer mehr ausdifferenziert hat, gibt es Ansätze für parteipolitische Trennschärfen.

Kontrolle der Europapolitik auf nationaler Ebene: Auch die nationale Ebene wird noch nicht als Austragungsort unterschiedlicher europapolitischer Positionen wahrgenommen. Erste Ansätze hierfür werden im Rahmen der Bewältigungsstrategien für die Finanz- und Wirtschaftskrisen sowie der Coronavirus-Pandemie in einigen Mitgliedsländern erkennbar. Für viele Bürgerinnen und Bürger bleibt bisher intransparent, welche politische Ebene für welche Entscheidungen am Ende die Verantwortung trägt. Daher werden die nationalen oder regionalen Abgeordneten und die Regierungen für europapolitische Entscheidungen kaum zur Rechenschaft gezogen. In Deutschland werden bei Wahlen die Bundestags- bzw. Landtagsabgeordneten und die Bundes- oder Landesregierungen nicht an ihren Leistungen in der Europapolitik gemessen. Einzig die Kanzlerin wird als europäische Krisenmanagerin wahrgenommen.

Direktdemokratisches Handeln
Im Laufe der fortschreitenden europäischen Integration hat die EU eine ganze Reihe von Instrumenten eingeführt, um der "Bürgerferne" entgegenzuwirken; diese sind der Öffentlichkeit allerdings häufig nicht bekannt.

Europäische Ombudsfrau bzw. Europäischer Ombudsmann: Das Europäische Parlament ernennt für die Dauer seiner Wahlperiode eine/einen Bürgerbeauftragten, die/der Beschwerden von EU-Bürgerinnen und -Bürgern über Missstände in den Organen oder Einrichtungen der EU entgegennimmt und bearbeitet. Die Ombudsfrau bzw. der Ombudsmann (seit 2013: die Irin Emily O´Reilly) kann bei berechtigten Beschwerden Untersuchungen einleiten, die dem EP und dem betroffenen Organ zugeleitet werden.

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Quellentext

Ein Ohr für die EU-Bürgerinnen und -Bürger

[…] Emily O’Reilly […] ist die europäische Ombudsfrau. Bei ihr legen Bürger Beschwerde ein, die sich über die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, die Europäische Zentralbank oder den Europäischen Rat ärgern. Sie kann Untersuchungen einleiten, Einsicht in Akten fordern, Empfehlungen aussprechen.
Kurz: Sie soll die EU-Verwaltung besser machen.

Das ist auch notwendig. […] Brüssel gilt vielen als Synonym für eine Versammlung überbezahlter Bürokraten, noch besser bezahlter Lobbyisten und daheim abgesägter Politiker: undurchsichtig, bürokratisch, ineffizient. Ein kompliziertes Gebilde, in dem zu viele Leute zu wenig zu tun haben und deshalb die Bürger mit Verboten von Plastiktrinkhalmen und Bleigießen gängeln. Ein Gebilde, so weit weg von den Bürgern, dass dort seelenruhig umstrittene Gesetze durchgewinkt werden. Während sich niemand um die wichtigen Dinge kümmert. […]
Aber stimmt das überhaupt?

[…] Seit 2013 ist […] [Emily O’Reilly] in Brüssel […] und erfährt seither, wie weit die Welten auseinanderliegen. "In Brüssel denkt man, man sei im Zentrum des Universums", sagt sie. Ihr Mund verzieht sich sanft, als unterdrücke sie ein Lachen. "Alle sind da. Es ist alles Energie und Intrige. Und dann kommt man nach Hause, und fast nichts davon wird wahrgenommen." […]

Viele Menschen wissen auch nicht, dass es eine europäische Ombudsfrau gibt. Aber einige erfahren es eben doch. 2200 Beschwerden liefen in O’Reillys Büro im Jahr 2018 auf. Die meisten aus Spanien, Deutschland und Großbritannien. Da geht es um undurchsichtige Vergabeverfahren oder Dokumente, die nur auf Englisch verfügbar sind. Aber auch um hochpolitische Dinge: Darf ein Kommissionspräsident zwei Jahre nach Ende seiner Amtszeit Goldman Sachs beraten? Wurden beim Plastiktrinkhalm-Verbot voreingenommene Berater angeheuert? Kann man bei der Griechenland-Rettung für mehr Transparenz sorgen? "Die Leute sind frustriert", sagt O’Reilly. "Sie sehen: Europa macht das. Aber wenn man nach Brüssel geht, bekommt man keinen Verantwortlichen zu fassen." […]

O’Reilly will das ändern. Die meisten Bürger beschweren sich bei ihr über die Kommission. 285 Verfahren leitete O’Reilly zu deren Arbeit im Jahr 2018 ein, mehr als zu allen anderen EU-Institutionen zusammen. […]

Es ist ein Dilemma: Wer will, dass die Bürger die EU besser verstehen, muss Komplexität verringern. Komplexität kann man verringern, indem man Mitsprache verringert. Letzteres wollen aber die meisten Mitgliedstaaten und viele Bürger nicht. Wehe, wenn sie den Eindruck haben, sie würden nicht gehört! […]

Brüssel – das ist Kompromiss. Und Kompromiss ist schrecklich kompliziert. Die vielen Sprachen, die unterschiedlichen Rechtskulturen, die räumliche Entfernung. Und selbst wenn man viele einbindet, kann es passieren, dass man am Ende einige vergessen hat […].

Man muss sich also gut überlegen, an welchen Stellen es Sinn ergibt, Dinge europäisch zu regeln. Hier auch mal beherzt zu verzichten bei Themen […] wäre sinnvoll. Genauso wie es ratsam ist, die Verfahren zu relevanten Themen zu entschlacken und zu beschleunigen. Die Aufgabe der EU lautet jetzt: sich fokussieren.

[…] Wer eine Bürokratie wie die der EU effizienter und verständlicher machen will, muss die Entscheidungswege vereinfachen, entbürokratisieren, beschleunigen. Auch mit weniger Beamten. Es ist zuallererst eine Aufgabe für die Mitgliedstaaten, unwichtige Aufgaben zurückzunehmen. Aber auch die EU-Institutionen selbst können etwas tun.

[…] Mehr Transparenz, das ist O'Reillys Antwort auf Brüssels schlechten Ruf. […]

Lisa Nienhaus, "Europa bei der Arbeit", in: DIE ZEIT Nr. 16 vom 10. April 2019

Petitionen an das EP: Das EP verfügt über einen Petitionsausschuss, an den sich jede EU-Bürgerin und jeder EU-Bürger wenden kann, wenn ein europapolitisches Anliegen von allgemeinem Interesse vorliegt, eine individuelle Beschwerde vorzubringen ist oder das EP zu einer Stellungnahme zu einem Thema von öffentlichem Interesse bewegt werden soll. Diese Möglichkeit ist vielfach nicht bekannt, weshalb die Anzahl der Petitionen deutlich unter der Anzahl der Petitionen an den Bundestag oder die Landtage liegt.

Öffentliche Konsultationen: Die Kommission ist nach dem Lissabonner Vertrag dazu verpflichtet, neben Interessengruppen auch die Bürgerinnen und Bürger direkt nach Informationen und Meinungen zu ihren politischen Initiativen und Vorhaben zu befragen. Dieser Beteiligungsprozess läuft von der Anfangsphase bis zur Evaluierung von EU-Maßnahmen. Dafür wurde eine Website "Ihre Meinung zählt" freigeschaltet und ein Aktionsplan für bessere Rechtssetzung erstellt (https://ec.europa.eu/). Ziel ist, dass politische Entscheidungen offen und transparent sind sowie sich auf möglichst viele Fakten stützen. Auch soll so die demokratische Legitimation europapolitischen Handelns gestärkt werden. Zwischen 2015 und 2018 gab es 100 öffentliche Konsultationen; 2015/2016 nahmen durchschnittlich 500 EU-Bürgerinnen und -Bürger pro Jahr an den öffentlichen Konsultationen teil, 2016 und 2017 waren es schon 2000 Personen.

Bürgerdialoge: Die Europäische Kommission führte bisher zwischen 2015 und 2019 1850 Bürgerdialoge durch, an denen fast 220.000 Personen aus der EU teilnahmen. Diese Bürgerdialoge eröffnen die Möglichkeit, Fragen zur Zukunft der EU mit Politikerinnen und Politikern aller politischen Ebenen zu diskutieren.

Bürgerpanel: Die Kommission hat 2018 das erste europäische Bürgerpanel durchgeführt; an ihm nahmen rund 100 von Meinungsforschern repräsentativ ausgewählte Bürgerinnen und Bürger teil, um online zwölf Fragen zur Zukunft der EU zu erarbeiten, welche Erwartungen, Befürchtungen und Hoffnungen abbilden. Die Methode der Auswahl soll sicherstellen, dass sowohl die EU befürwortende als auch die EU kritisierende Stimmen direkt zu Wort kommen. Die Gesellschaft soll möglichst breit abgebildet werden. Die Beteiligung organisierter Interessensgruppen sollte bei diesem Format daher vermieden werden.

Konferenz zur Zukunft der EU: Die Kommission und das EP haben Ende 2019, flankiert von einem deutsch-französischen Vorstoß, eine zweijährige "Konferenz zur Zukunft der EU" angekündigt. Die Arbeitsstrukturen der EU-Organe für diese Konferenz sind weitgehend eingerichtet; wegen der Coronavirus-Pandemie wurde der Beginn der Konferenz verschoben. Aufbauend auf den Erfahrungen mit anderen Bürgerbeteiligungsverfahren wie Bürgerdialogen und Bürgerpanels sollen die EU-Bürgerinnen und -Bürger – und hier vor allem die junge Generation – analog und online an den Diskussionen über institutionelle Strukturen direkt beteiligt werden. Diskutiert werden sollen etwa das Spitzenkandidatensystem, länderübergreifende Europawahllisten sowie die Entwicklung von Zukunftsthemen und zukünftigen Politikfeldern wie die Bewältigung des Klimawandels und der Umweltprobleme, soziale Gerechtigkeit und Gleichheit, der digitale Wandel Europas und die Stärkung der Stimme der EU in der Welt. Ob die Ergebnisse der Konferenz in ein Vertragsänderungsverfahren münden, ist noch nicht geklärt.

In einigen Mitgliedstaaten gibt es Instrumente, mit deren Hilfe die Bürgerinnen und Bürger direkt zur Ausrichtung der Europapolitik ihr Votum abgeben können. So sind in einigen Mitgliedstaaten der EU Referenden zu bedeutsamen politischen Veränderungen obligatorisch vorgesehen (zum Beispiel in Irland oder Dänemark); in anderen EU-Staaten kann dieses Instrument zur Bestätigung oder Ablehnung der Regierungspolitik eingesetzt werden (zum Beispiel in Frankreich). Nicht immer sind diese Referenden bindend für die Regierung. Bisher ist es aber noch nicht vorgekommen, dass sich eine Regierung bei einem negativen Votum (zum Beispiel Irland zur Vertragsrevision von Nizza oder Frankreich und die Niederlande zum Verfassungsvertrag) darüber hinweggesetzt hätte. Vielmehr werden vor einem zweiten Durchgang verstärkte Anstrengungen unternommen, die Bürgerinnen und Bürger zu informieren, oder es wird in der EU nachverhandelt.

Organisierte Interessendurchsetzung
Lobbyismus: Im Transparenzregister des EP und der Kommission sind fast 11.900 Verbände, europäische Unternehmensvertretungen, Think Tanks, Lobbyagenturen und Einzelpersonen in Brüssel eingetragen. Diese versuchen, auf die Informations-, Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse der EU einzuwirken und ihre nationalen Mitglieder über Vorhaben und Entscheidungen der EU zu informieren. Die Euroverbände tauschen auch untereinander Erfahrungen aus und beraten gemeinsam, wie sie ihre Interessen bündeln können, um möglichst effektiv Einfluss zu nehmen. Diese Arbeit ist ein wichtiger Bestandteil der Entscheidungsfindung in der Kommission und im Europäischen Parlament geworden. Oft stellen sich Vertreterinnen und Vertreter von Euroverbänden auch als kompetente Beraterinnen und Berater den EU-Organen zur Verfügung, etwa bei der Vorbereitung und Ausformulierung von Gesetzestexten.

Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA): Im WSA sind Interessenvertreterinnen und -vertreter der wirtschaftlichen und sozialen Zivilgesellschaft organisiert. Der nach nationalen Quoten zusammengesetzte WSA kann vom Europäischen Parlament angehört werden und aus eigener Initiative Stellungnahmen abgeben. Er bringt damit Positionen oder organisierte Interessen bei der Vorbereitung von verbindlichen Entscheidungen auf EU-Ebene ein.

Zivilgesellschaftliche Organisationen: Es bestehen vielfältige Möglichkeiten, sich in Verbänden zu engagieren, welche Europapolitik oder eine europäisch ausgerichtete Interessenpolitik betreiben (zum Beispiel Europa-Union, Europäische Bewegung Deutschlands, Wohlfahrts- und Umweltschutzverbände). Zu einzelnen Sachverhalten kann der Rat der EU Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft einbinden – wenn diese von der Tätigkeit der Union betroffen sind. Der Rat eröffnet sich damit die Chance, auf den Sachverstand kundiger Bürgerinnen und Bürger zurückzugreifen und damit ihre Belange in die Überlegungen mit einzubeziehen. Dies funktioniert allerdings nur, wenn die betroffenen Bürgerinnen und Bürger wiederum bereit sind, ihre Position gesellschaftlich so zu organisieren, dass sie keine segmentierte Individualansicht widerspiegelt, sondern Interessen größerer Gruppen artikulationsfähig macht.

Rechte und Pflichten der EU-Bürgerinnen und -Bürger
Europäische Charta der Grundrechte: Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union präzisiert in 54 Artikeln die Rechte der Unionsbürgerinnen und -bürger; sie fasst bürgerliche, politische, wirtschaftliche und soziale Rechte zusammen.

Unionsbürgerschaft: Der Vertrag von Lissabon baut auf bestehende Rechte auf, führt aber auch neue Rechte ein:
  • das Recht auf freien Aufenthalt und freie Bewegung innerhalb der Union;
  • das Recht zur Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts in dem Mitgliedsland der EU, in dem die Unionsbürgerin / der Unionsbürger ihren/seinen Wohnsitz hat (gilt für die Wahl zum EP und für den kommunalen Bereich);
  • das Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz in Drittländern durch einen anderen Mitgliedstaat;
  • das Petitionsrecht beim EP in Angelegenheiten der Tätigkeiten der EU;
  • das Recht der demokratischen Gleichheit aller Bürgerinnen und Bürger;
  • das Recht auf Schutz von personenbezogenen Daten;
  • das Recht auf Zugang zu EU-Dokumenten;
  • das Recht auf Teilnahme am demokratischen Leben der Union sowie der Ausbau des Zivil- und Personenstandsrechts.
Bürgerinitiative:
Der Vertrag von Lissabon sieht – neben der Teilnahme an der Europawahl – erstmals die Möglichkeit der direkten Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an der EU-Politik durch ein Bürgerbegehren vor. Mindestens eine Million Bürgerinnen und Bürger können die Kommission auffordern, neue politische Vorschläge zur Umsetzung der Verträge zu veranlassen. Mindestens eine Million Bürgerinnen und Bürger aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten können die Kommission auffordern, neue politische Vorschläge zur Umsetzung der Verträge zu veranlassen. In einer Verordnung werden detailliert die Bedingungen und Verfahren festgelegt. Bisher erzielten vier Initiativen die erforderliche Anzahl an Unterschriften (z. B. "Wasser ist ein Menschenrecht" und "Stoppt Glyphosat"). Seit Anfang 2020 sind die Verfahrensbedingungen neu gefasst und vereinfacht worden (https://europa.eu/citizens-initiative/_de).

Die Rechte, die die EU den Bürgerinnen und Bürgern direkt garantiert, haben sich stetig entwickelt. Demgegenüber steht die Verantwortung jedes und jeder Einzelnen sich für das gemeinschaftliche Zusammenleben in Europa zu engagieren.