Bundesstaat/Föderalismus

3. Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung

Die im GG angelegte bundesstaatliche Ordnung ist durch die reale Entwicklung zugleich ausgefüllt und modifiziert worden, wobei die Verfassungsreform von 1969 unter dem Stichwort kooperativer F. einen Einschnitt markiert.

In den 50er und 60er Jahren wurden die bestehenden regionalen Unterschiede, z. B. zwischen Stadt und Land oder zwischen den Konfessionen, tendenziell verringert. Vor dem Hintergrund der gewaltigen Aufgaben des Wiederaufbaus und den Bevölkerungsverschiebungen war die Mobilität hoch und die Erwartungshaltung der Bevölkerung stark auf eine wachsende "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" orientiert. Damit einher ging geringe Toleranz gegenüber landesspezifischen Regelungen mit möglichen, Mobilität hemmenden Wirkungen, z. B. in der Schulpolitik.

Angesichts der starken Tendenzen in Richtung Parteienstaat musste die bundesstaatliche Realität weitgehend von der Parteienentwicklung beeinflusst werden. Bs. und Parteienstaat stehen in einem Interdependenzverhältnis, wobei für die BRD aber der Einfluss des Parteienstaates auf den Bs. vorherrschend ist. Im → Parteiensystem der BRD haben sich keine spezifischen Länderparteien behauptet, wenn man vom Sonderfall → CSU mit starken Bundesambitionen absieht. Die föderalistische Staatsstruktur hat sich zwar zunehmend auf die innere Struktur von → Parteien und auch von Interessengruppen ausgewirkt, insofern die Landesebene zu einem wichtigen Element innerorganisatorischer Gewaltenteilung geworden ist. Die Machtkonzentration auf der Bundesebene in Verbindung mit dem wachsenden Gewicht des Bundesrates hat allerdings dazu geführt, dass auch in den Parteien die Bundesorientierung dominiert hat und bei der Bildung von Landesregierungen bundespolitische Überlegungen häufig eine zentrale Rolle gespielt haben. Hinweise auf die parteipolitische Durchdringung des Bs. sind u. a. personelle Austauschprozesse, die spezifische Kooperation von Bundesregierung und Landesregierungen der gleichen parteipolitischen Couleur wie auch zunehmende "Bundesratsklauseln" in den Koalitionsverträgen auf Landesebene. Landtagswahlen sind zunehmend, insbesondere bei knappen Stimmenverhältnissen im Bundesrat, als räumlich begrenzte, zwischenzeitliche "Ersatzbundestagswahlen" behandelt und auch von einem Teil der Wähler so perzipiert worden.

Die besonderen Herausforderungen der unmittelbaren Nachkriegszeit und die Erwartung der Bevölkerung begünstigten die Verlagerung der Gesetzgebung zum Bund, die v. a. auf der weitgehenden Monopolisierung der "konkurrierenden" Gesetzgebung durch den Bund beruhte. Wo Landeszuständigkeiten bestanden, gleichwohl aber ein Harmonisierungsbedarf anerkannt wurde, versuchten die Länder, dem durch eine Selbstkoordination als einer "dritten", im GG nicht vorgesehenen, Ebene Rechnung zu tragen. Instrumente waren insbesondere Ministerpräsidenten- und Ressortministerkonferenzen – ein prominentes Beispiel ist die Kultusministerkonferenz – sowie Staatsverträge, die allerdings dem Einstimmigkeitsprinzip unterworfen waren. Neben der horizontalen Selbstkoordination der Länder entwickelten sich auf der vertikalen Koordinationsachse eine Mitfinanzierungspraxis des Bundes sowie eine Vielzahl von Bund-Länder-Kommissionen, deren Wirksamkeit aber durch die Notwendigkeit einstimmiger Entscheidungen eingegrenzt wurde. Im Interesse einer Flurbereinigung wurde in der Verfassungsreform von 1969 das neue Instrument der Gemeinschaftsaufgabe geschaffen: "Der Bund wirkt auf folgenden Gebieten bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder mit, wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist (Gemeinschaftsaufgaben): 1. Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken, 2. Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, 3. Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (Art. 91a Abs. 1 GG). Der Bund trägt dabei die Hälfte bzw. im dritten Fall mindestens die Hälfte der Kosten. Das gesetzlich präzisierte Verfahren für die gemeinsame Rahmenplanung sieht Planungsausschüsse für jede Gemeinschaftsaufgabe vor, in denen jedes Land mit einer Stimme und der Bund mit 50 % der Stimmen vertreten ist und bindende Entscheidungen mit 3/4-Mehrheit getroffen werden. Neben den Gemeinschaftsaufgaben und weiteren Investitionshilfen des Bundes (Art. 104a Abs. 4 GG) ist in Art. 91b ausdrücklich die Möglichkeit des Zusammenwirkens von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung und Forschungsförderung eingeräumt worden, allerdings aufgrund von Vereinbarungen. Diese Möglichkeit ist mit dem Bildungsrat und dem Wissenschaftsrat genutzt worden. Auch im Kontext der Globalsteuerung (→ Stabilitätsgesetz) sind mit Finanzplanungsrat und dem Konjunkturrat für die öffentliche Hand weitere Bund-Länder-Koordinationsgremien entstanden.

Die zunehmende Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz wurde partiell dadurch kompensiert, dass regelmäßig die Zustimmung des Bundesrates verlangt und damit die Gesamtheit der Länderregierungen verstärkt beteiligt wurde. Gestärkt wurde die Rolle des Bundesrates auch dadurch, dass der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze und Gesetzesnovellierungen aufgrund der in ihnen häufig enthaltenen Regelungen des Verwaltungsverfahrens auf über die Hälfte anwuchs. Das von den Verfassungseltern intendierte Ziel, den Verwaltungssachverstand der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes zur Geltung zu bringen, wurde durchaus erreicht, führte allerdings zu einer deutlichen Asymmetrie ("Verwaltungsföderalismus"). Die Länderparlamente wurden weitestgehend ausgeschaltet und waren selbst bei den ihnen vorgelegten Staatsverträgen de facto in einer schwachen Position, da sie über das von den Regierungen ausgehandelte Ergebnis nur insgesamt entscheiden konnten.

Der vorherrschende Trend einer engen Verzahnung von Bund und Ländern zeigte sich auch in der Finanzverfassung. So wurde das Trennsystem bei den Steuererträgen zugunsten eines Verbundsystems aufgegeben, indem in einem ersten Schritt die Einkommen- und Körperschaftsteuererträge zwischen Bund und Ländern aufgeteilt und 1969 auch die Umsatzsteuer zur "Gemeinschaftssteuer" gemacht wurde ("großer Steuerverbund"). Am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer sind Bund und Länder seitdem je zur Hälfte beteiligt (wobei die Gemeinden einen gesetzlich festzulegenden Anteil erhalten), der Anteil von Bund und Ländern an der Mehrwertsteuer ist dagegen entsprechend der Entwicklung ihrer Einnahmen und Ausgaben zu bestimmen und damit zentraler Konfliktgegenstand. Die Komplexität der Finanzverfassung wird schließlich durch sowohl einen horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern als auch einen ergänzenden vertikalen Finanzausgleich zwischen dem Bund und "armen" Ländern gesteigert. Dabei wird auch der horizontale Finanzausgleich durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt, was häufig zu einer Koalition zwischen Bund und finanzschwachen Ländern geführt hat.

Der erforderliche Finanzausgleich, die damit verbundene relative Schwäche einiger Bundesländer und Einflussmöglichkeit des Bundes haben wiederkehrend zu Neugliederungsüberlegungen geführt. Nach Initiativen von Teilregionen, die Landeszugehörigkeit zu verändern, hat die sozial-liberale Bundesregierung 1970 eine Kommission eingesetzt, um dem Verfassungsauftrag der Neugliederung zu entsprechen. Die Vorschläge der "Ernst-Kommission" von 1973 – Reduzierung der Länderzahl auf fünf oder sechs mit Neuordnung v. a. im Norden (Zusammenschluss von SH und HH sowie HB und NI bzw. alternativ ein großer Nordstaat) sowie Mittelwesten (Vereinigung von SL, RP und HE als eine Variante) – sind aber am Beharrungsvermögen der bestehenden Länder, gestützt auf das institutionelle Eigeninteresse von Landespolitikern und -verwaltung sowie das auch in den "Kunstländern" inzwischen gewachsene, wenn auch wohl weiterhin bescheidene Landesbewusstsein der Bevölkerung, gescheitert. 1976 ist der Neugliederungsauftrag des GG in eine Kann-Bestimmung abgeschwächt worden, wobei es sich weiterhin um ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz ohne Vetorecht der betroffenen Länder handeln würde, das allerdings der Bestätigung durch Volksentscheid bedürfte.

Mit den Verfassungsänderungen 1969 erreichte die bereits im GG angelegte Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern eine neue Stufe. Als in den 70er Jahren sich die politische Planungseuphorie im empirischen Test verflüchtigte und das bundesstaatliche System sich in neuen ökonomischen – Erdölkrise – und politischen Herausforderungen – gegensätzliche parteipolitische Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat – bewähren musste, wurden Schwachpunkte der starken Politikverflechtung deutlicher herausgearbeitet. In der Literatur werden Tendenzen zur Entmachtung der Parlamente (insbesondere der Länderparlamente), ebenenübergreifende "Ressortkumpanei", die eine Politikkoordination auf der Bundes- bzw. Landesebene erschwere, Verwischung der Verantwortlichkeiten, die ein Schwarzer-Peter-Spiel begünstige, zugleich aber auch ein Verschieben neuer Anforderungen an die Politik erlaube, sowie insgesamt aufgrund des hohen Konsensbedarfes – de facto Allparteienregierung bei abweichenden Mehrheitsmustern in Bundestag und Bundesrat – eine Strategie der Konfliktvermeidung verbunden mit Innovationsschwäche und politischer Immobilität genannt. Beispiele für sachlich nicht erklärbare "Überverflechtung" sind auf das Interessenkalkül der beteiligten politischen Akteure, Asymmetrie zwischen Beteiligung an gemeinsamen Erfolgen und Abschiebung der Verantwortlichkeit bei Misserfolgen, zurückgeführt worden. Nahe liegende Versuche zu einer Politikentflechtung haben zwar in den 80er Jahren zu verstärkten Diskussionen und vorsichtigen Reforminitiativen geführt, aber die praktischen Ergebnisse (z. B. Graduiertenförderung, Krankenhausneubau) blieben mager. Allgemein ist eine Entwicklungstendenz über den "unitarischen Bs." zum "heimlichen Einheitsstaat" konstatiert worden, wobei der Grad der Verdammung dieser Entwicklung und die Reformansätze primär von der angelegten Messlatte – Idealtypen des Bs. – bestimmt werden. In der Perspektive und Herausforderung der dt. Einheit schien die dt. Bs-Konstruktion neu auf den Prüfstand zu kommen und eine mehr als kosmetische Reform in den Bereich des Möglichen zu rücken.

4. Herausforderung der deutschen Einheit und Reformansätze

Auch in der → DDR war nach dem Krieg eine Neugliederung in fünf Länder vorgenommen worden, wobei mit BB und teilweise ST zwei Länder aus ehemals preußischen Provinzen neu entstanden. Entsprechend der zentralistischen, Macht konzentrierenden marxistischen Tradition wurden die Länder allerdings schon 1952 konsequenterweise abgeschafft und die DDR als lupenreiner Einheitsstaat mit der organisatorischen Untergliederung in 15 Bezirke etabliert.

Auf die sich abzeichnende dt. Einheit und die damit verbundene Aufgabe der Integration der DDR in den westdt. Bs. hat die Bundesregierung mit Überlegungen zu einer Neugliederung der Länder durch Erleichterung des Verfahrens (Art. 29 GG) reagiert. Die westdt. Länder haben die Vereinigung zwar als Chance der "Reföderalisierung" interpretiert, aber den Weg der Neugliederung sofort abgeblockt. In der DDR gab es eine ambivalente Gemengelage mit einem verständlichen Pendelschlag weg von dem Superzentralismus des alten Systems und in Teilen der Bevölkerung deutlichen Sympathien für die Wiederanknüpfung an alte Länder, die aber überlagert wurden durch die vorrangige Orientierung am Ziel baldmöglichster Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse. Die erste frei gewählte DDR-Regierung entschied sich dann angesichts eines Vorschlagspektrums, das von einem Bundesland DDR bis zu den alten fünf Ländern reichte, aber auch exotische Blüten wie ein Bundesland Freie und Hansestadt Rostock und ein um Görlitz gelegenes Bundesland Niederschlesien umfasste, für die Wiederherstellung der kurzlebigen Länder der Nachkriegszeit. Dabei wurden Wünsche nach einem Landeswechsel in kleinräumigen Grenzbereichen nach einem entsprechenden Votum der Bevölkerung berücksichtigt. Diese Lösung war sicherlich die widerstandsärmste, konnte aber unter dem Gesichtspunkt ökonomisch und finanziell autonom handlungs- und lebensfähiger Länder schwerlich befriedigen und musste die Chancen einer umfassenden Neugliederung auch im Westen weiter mindern. Im Kontext der Verhandlungen über den Einigungsvertrag setzten die vier bevölkerungsstärksten westdt. Bundesländer – NRW, BY, BW und NI – noch eine Aufstockung ihrer Bundesratsstimmen von fünf auf sechs durch, womit den großen vier auch nach dem Beitritt der fünf neuen Bundesländer eine Sperrminorität im Bundesrat gegen Verfassungsänderungen gesichert wurde. Im Einigungsvertrag wurde nur für das wiedervereinigte BE und BB ein vereinfachtes Verfahren – Vereinbarung – vorgesehen, sich auf Wunsch zu einem Bundesland zusammenzuschließen. Die von beiden parteipolitisch unterschiedlich gefärbten Landesregierungen betriebene Vereinigung scheiterte aber 1996 an der Volksabstimmung (negative Mehrheiten in BB und auch in Ost-BE), was die Hoffnungen auf eine weitergehende Neugliederung der Länder weiter reduzierte.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen



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