Gemeinden/Kommunale Selbstverwaltung

4. Aufgaben der G und Politikverflechtung

Die Aufgaben der G lassen sich nach verschiedenen Kriterien gliedern. Ein wichtiges Kriterium ist der Grad an Entscheidungsfreiheit, den die G besitzt. Danach werden traditionell Aufgaben 1. im eigenen Wirkungskreis und 2. im übertragenen Wirkungskreis, d. h. im staatlichen Auftrag, unterschieden. Die erstgenannten eigentlichen Selbstverwaltungsaufgaben werden weiter in freiwillige Aufgaben (Kulturpolitik, z. B. Unterhalt eines Theaters) und gesetzlich übertragene Pflichtaufgaben (z. B. Jugendhilfe) unterschieden, wobei die Art der Wahrnehmung auch im letzteren Fall im Ermessen der G liegt. Bei Auftragsangelegenheiten (z. B. Gewerbeaufsicht) unterliegt die G dagegen staatlichen Weisungen. Einen Sondertypus im Grenzbereich bilden die "Pflichtaufgaben nach Weisung".

Die organisatorische Gliederung der Gemeindeverwaltung orientiert sich dagegen an einer sachbezogenen Ausdifferenzierung der Gemeindeaufgaben. Diese haben sich im Schlepptau gesellschaftlicher Veränderungen erheblich gewandelt, wie generell gilt, dass G als bürgernächste Politikebene auch häufig im Brennpunkt veränderter Anforderungen an Politik gestanden haben. Die Aufgaben reichen von einer ökonomisch-sozialen Grundversorgung und Aufbau einer öffentlichen Infrastruktur bis zur umfassenden kommunalen Entwicklungsplanung. Stichworte, die die Aufgabenbreite andeuten, sind Sozialwesen (Kindergärten, Krankenhäuser, Seniorenheime), Bildung (Schulen, Volkshochschulen), Freizeit (Sportanlagen, Bäder), Wirtschaftsförderung und -entsorgung (Gewerbeparks, Technologiezentren, Müllentsorgung). Etwa 2/3 der öffentlichen Investitionen entfallen auf die kommunale Ebene, die schon deshalb einen erheblichen, auch konjunkturrelevanten Wirtschaftsfaktor darstellt. Dabei spielen in der Regel Versorgungsbetriebe (u. a. Gas, Wasser, Elektrizität, Nahverkehr, Müllabfuhr) eine wichtige Rolle.

Ungeachtet der Tatsache, dass der staatliche Ordnungsrahmen für die Privatwirtschaft in Form von Gebietsplanung, Genehmigungen und komplementärer Infrastruktur großenteils auf der kommunalen Ebene umgesetzt wird, ist die Abgrenzung zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaftssektor gerade auf kommunaler Ebene so etwas wie ein politischer Dauerkonflikt mit zyklischen Intensitätsveränderungen. Dabei geht es nicht nur um die Frage, ob es sich um eine öffentliche Aufgabe handelt (Kommunalisierung oder Privatisierung), sondern auch um das Wie (kommunale Betriebe oder Beauftragung von Privatunternehmen) und in welcher Rechtsform (kommunale Eigenbetriebe oder Eigengesellschaften in privater Rechtsform – AG, GmbH), da davon insbesondere die Steuerungsmöglichkeiten der G, aber auch die Kosten beeinflusst werden. Als Kriterium für die Aufgabenabgrenzung sowohl gegenüber privaten Akteuren als auch gegenüber den höheren staatlichen Ebenen wird das Subsidiaritätsprinzip herangezogen, das aber in modernen, hochinterdependenten Gesellschaften ebensowenig wie das Kriterium des örtlichen Wirkungskreises hinreichend trennscharf ist, um politische Konflikte zu vermeiden.

Die Aufgaben- und Politikverflechtung zwischen den unterschiedlichen Ebenen der Gebietskörperschaften ist hoch, wenn auch in der Intensität vom "Zeitgeist" abhängig. Als staatliche Steuerungsinstrumente kommen insbesondere gesetzliche Vorgaben, Aufsichtsrechte und die Finanzen in Frage. Der Gesetzesrahmen schließt auch so grundlegende Vorgaben des Landesgesetzgebers ein wie die kommunale Gebietsgliederung und die Kommunalverfassung. Mit der kommunalen Gebietsreform sollte insbesondere die größenabhängige Verwaltungskraft der G und Kreise gestärkt werden. Die daran anschließende Funktionalreform, die der kommunalen Ebene auch mehr Selbstverwaltungsaufgaben überlassen sollte, hat aber nur eng begrenzte Veränderungen bewirkt. Zudem hat die vermehrte gesetzliche Aufgabenzuweisung auch die Gefahr einer Überlastung v. a. auf Kosten der freien Selbstverwaltungsaufgaben der G verdeutlicht. Die staatlichen Aufsichtsrechte variieren v. a. entsprechend dem Aufgabentypus von allgemeiner Aufsicht zur Kontrolle der Gesetzmäßigkeit (Selbstverwaltungsaufgaben) bis zur Fachaufsicht mit Weisungsrecht (Auftragsangelegenheiten). Die Aufsichtsrechte sind z. B. gegen vereinzelte kommunale Versuche der "Grenzüberschreitung" – etwa Erklärung von G zu "atomwaffenfreien Zonen" und damit Eingriffe in die Verteidigungspolitik des Bundes – eingesetzt worden.

5. Finanzsituation der G

Die Chance der effektiven Aufgabenwahrnehmung hängt stark von der Finanzsituation ab, die sich auf allen Ebenen der → öffentlichen Finanzen in den letzten Jahren zugespitzt hat, nicht zuletzt, wenn auch mit erheblichen Variationen bei den G. Die Einnahmeseite wird von den großen Blöcken – in der Reihenfolge ihres Gewichtes – 1. Steuern, 2. Finanzzuweisungen insbesondere der Länder, 3. Gebühren und Beiträge sowie – nur mit Genehmigung der staatlichen Aufsichtsbehörde – 4. Kreditaufnahme bestimmt. An eigenen Steuern stehen den G neben den örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern v. a. die Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) zu, deren Höhe sie über Hebesätze beeinflussen können. Seit der Gemeindesteuerreform 1969 fließt an die G im Austausch gegen einen Realsteueranteil ein Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer (2011 15 %) und der Umsatzsteuer (2011 2,2 %), deren Höhe aber von Bund und Ländern bestimmt wird. Bei den Gemeindesteuern dominieren weiterhin die Erträge aus der umstrittenen Gewerbesteuer, die die G an das Wohlergehen der Unternehmen ihres Gebietes bindet und damit auch die interkommunale Konkurrenz (Wirtschaftsförderung) verschärft. Mit den Finanzzuweisungen steuern die Länder den interkommunalen Finanzausgleich, um ein Mindestmaß an finanzieller Leistungskraft für alle G sicherzustellen. Angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen verschiedener Gemeindetypen (z. B. im Hinblick auf Gewerbesteuer, Soziallasten, Stadt-Umland-Problematik) ist der Gemeindefinanzausgleich – ähnlich wie auf den staatlichen Ebenen – ständiger Streitgegenstand. Innerhalb des komplexen Systems staatlicher Finanzzuweisungen an die G werden die zweckgebundenen Zuweisungen besonders kritisch diskutiert, insofern sie als "goldener Zügel" geeignet sind, kommunale Handlungsfreiheit indirekt, aber wirksam einzuschränken und kommunale Prioritäten zu verändern. Die bei den Finanzen besonders ausgeprägte Verflechtung der verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften zeigt auch der Versuch, die Gemeindehaushalte in eine systematische Konjunktursteuerung (→ Stabilitäts- und Wachstumsgesetz) einzubeziehen, auch wenn es trotz der gesetzlichen Orientierung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht de facto nicht gelungen ist, ein einnahmeabhängiges, tendenziell prozyklisches Haushaltsgebaren der G zu verhindern.

6. Das kommunale Verfassungs- und Entscheidungssystem

Die Kommunalverfassungen (G-, Kreisordnungen) werden der kommunalen Ebene als Ländergesetze vorgegeben. Dabei war neben spezifischen Traditionen in der unmittelbaren Nachkriegszeit auch der Einfluss der Siegermächte wirksam, wobei der britische Einfluss in NRW und NI die stärksten Spuren hinterlassen hat. Üblicherweise wurde die Ländervielfalt bisher auf vier Grundmodelle reduziert, wobei das Verhältnis von gewählter örtlicher Volksvertretung und hauptamtlicher Verwaltung sowie Art und Selektion der Leitungsorgane im Zentrum stehen. Wichtige Aspekte sind insbesondere die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Rat und Verwaltungsspitze, der Wahlmodus der Verwaltungsspitze, Trennung oder Zusammenlegung von Rats- und Verwaltungsspitze sowie die Form der Verwaltungsspitze ("monokratisch" oder "kollegial").

Ungeachtet der kontroversen Diskussion über die Vorzüge der verschiedenen Verfassungstypen, insbesondere die vorrangigen Beurteilungskriterien (z. B. Verwaltungseffizienz vs. Transparenz und Öffentlichkeit des Entscheidungsprozesses) haben sich zunehmend Kommunalverfassungsreformen in Richtung der Süddeutschen Ratsverfassung durchgesetzt. Diese zeichnet sich durch die starke Stellung des direkt vom Volk gewählten hauptamtlichen (Ober-) Bürgermeisters aus, der nicht nur die Verwaltung leitet, sondern auch stimmberechtigter Ratsvorsitzender sowie geborener Vorsitzender der Ratsausschüsse ist. So sind alle Bundesländer zur Direktwahl des Bürgermeisters durch das Volk übergegangen. Zugleich ist es aber zu einer Vermehrung von teilweise wenig überzeugenden Mischformen gekommen. Die Erfahrungen mit den reformierten Kommunalverfassungen sind nicht eindeutig, und auch die Prägekraft der Gemeindeordnung für den realen Entscheidungsprozess wird unterschiedlich eingeschätzt. Zweifellos beeinflusst eine Reihe anderer Faktoren, insbesondere die Größe der G oder auch die Dominanz einer Partei, das politische Klima und den Entscheidungsprozess in den G mindestens so stark wie der Typus der Kommunalverfassung.

Ein unabhängig vom Verfassungstypus auftretendes Grundproblem ist die politische Steuerung durch den ehrenamtlichen Rat gegenüber einer hauptamtlichen Verwaltung und damit die Gefahr einer "Herrschaft der Bürokratie". Das Problem wächst mit der Größe der Kommune und führt dazu, dass zumindest bei Führungspositionen im Rat (Bürgermeister, Fraktions-, wichtige Ausschussvorsitzende) die zeitliche Belastung einer hauptamtlichen Tätigkeit entsprechen kann und sich de facto kommunale Berufspolitiker entwickeln, die häufig auf finanziell attraktiven Positionen im kommunalen Umfeld – z. B. Leitungspositionen in kommunalen Unternehmen – "versorgt" werden. Der hohe Zeitaufwand für Ratsmitglieder hat zusammen mit anderen Faktoren, wie der Abkömmlichkeit, wiederum Folgen für den Prozess der Kandidatenauswahl, so dass z. B. bestimmte Berufsgruppen (insbesondere der öffentliche Dienst) stark überrepräsentiert sind.

Neben der Professionalisierung der Führungsgruppe im Rat kann auch die parteipolitische "Durchdringung" der Verwaltung (spezielle Informationskanäle neben der formalen Verwaltungshierarchie) als politischer Steuerungsversuch interpretiert werden, allerdings mit Folgen für die Verwaltungseffizienz und die Einheitlichkeit der Verwaltungsführung. Die schwierige Finanzsituation und der privatwirtschaftliche Trend zu Lean Production haben – gefördert auch durch erfolgreiche Versuche in anderen Ländern – in den letzten Jahren die Diskussion um eine effizienz- und bürgerorientierte Verwaltungsreform verschärft. Gerade auf der kommunalen Ebene ist eine Vielzahl von Reformexperimenten unterschiedlicher Reichweite durchgeführt worden – Stichwort Neues Steuerungsmodell für das Dienstleistungsunternehmen Stadt –, deren Konsequenzen für den kommunalpolitischen Entscheidungsprozess, insbesondere die Rolle des Rates und das Anforderungsprofil seiner Mitglieder, unterschiedlich eingeschätzt werden.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen



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