Gemeinden/Kommunale Selbstverwaltung

7. Willensbildung

Die Willensbildung auf der kommunalen Ebene weist im Vergleich zu den höheren Gebietskörperschaften weiterhin Besonderheiten auf, wobei aber als allgemeine Tendenz gilt, dass diese Unterschiede um so geringer werden, je größer die G ist. Unter den Medien spielen die Lokalzeitungen eine dominante Rolle für die lokale Öffentlichkeit. Dabei handelt es sich allerdings häufig um lokale Zeitungsmonopole, und auch unter anderen Gesichtspunkten (Qualität der Lokaljournalisten, Rücksichtnahmen der Zeitung, "Verlautbarungsjournalismus") ist Kritik weit verbreitet. Ob das Medium des Lokalfunks die Situation merklich verbessert hat, erscheint bisher zweifelhaft.

Ein wichtiger Einflussfaktor in der Interessenartikulation und lokalen Willensbildung sind traditionell die Vereine, wobei sich eine starke Verflechtung zwischen Führungspositionen in Vereinen und in politischen Gremien ergibt. Auch die lokalen Verbandsakteure (z. B. IHK, → Gewerkschaften) spielen v. a. in den größeren Städten eine wichtige Rolle, und in bestimmten Politikfeldern (z. B. Teilbereiche der → Sozialpolitik) sind die kommunalen Leistungsangebote in hohem Maße von "freien" Trägern abhängig. Zu einem etablierten Einflusskanal haben sich auch die vielfältigen Bürgerinitiativen entwickelt, die auf der lokalen Ebene entstanden sind und hier immer noch ihren Schwerpunkt haben. Dominiert wird aber auch die lokale politische Willensbildung von den Parteien. Dabei spielen neben den etablierten bundes- bzw. landesweiten Parteien auch die so genannten "Rathausparteien", d. h. lokal begrenzte Wählervereinigungen, partiell eine wichtige Rolle. Ihre Bedeutung scheint neben Faktoren wie lokale Tradition und politische Kultur v. a. wieder von der Gemeindegröße abhängig zu sein (geringer Stellenwert in Großstädten). Zusätzlich hat der Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel auf der kommunalen Ebene zu einer deutlich "bunteren" Zusammensetzung der Räte geführt, die teilweise aber auch eine Mehrheitsbildung erschwert. Für die Landes- bzw. Bundesparteien sind die lokalen Gliederungen sowohl "Basis" und Bezugspunkt bei landes- und bundespolitischen Entscheidungen als auch Grundlage der Kommunalpolitik. Für letztere nehmen die lokalen Parteigliederungen ein weitgehendes Selbstbestimmungsrecht in Anspruch. Die Verflechtung der verschiedenen politischen Ebenen – auch in Form von Doppelmandaten z. B. als Landtagsabgeordneter und zugleich als kommunales Ratsmitglied – und die damit verbundenen Interdependenzbeziehungen im Hinblick auf Wahlchancen haben den Stellenwert der kommunalen Ebene für die Gesamtpartei aber deutlich erhöht, was seit Mitte der 70er Jahre auch in speziellen kommunalen Parteiprogrammen aller großen Parteien zum Ausdruck gekommen ist.

Die politischen Partizipationschancen der Bürger sind auf der lokalen Ebene partiell besser, sowohl wegen der größeren Kommunikationsnähe als auch hinsichtlich des größeren Angebots an Partizipationsformen. Letztere reichen vom auch durch die Finanzkrise forcierten Werben der G um verstärktes ehrenamtliches Engagement der Bürger über plebiszitäre Elemente bis zu erweiterten Wahlrechtsregelungen. Neben der Direktwahl des Bürgermeisters sind Bürgerbegehren und -entscheid inzwischen über den Modellfall BW hinaus in allen Flächenländern eingeführt worden, wobei die üblichen Einschränkungen (Quoren im Hinblick auf Zustandekommen und Erfolg eines Referendums, sachliche Begrenzung) variieren (am geringsten in BY, wo die Regelung 1995 durch ein Landesreferendum durchgesetzt wurde). Im Wahlrecht bieten z. B. das Kumulieren und Panaschieren in den süddt. Ländern dem Wähler die Möglichkeit, die Kandidatenrangfolge der Parteien zu korrigieren. HB, MV, NI, NRW, ST und SH haben das kommunale Wahlrecht auf die Altersgruppe der 16-Jährigen ausgedehnt, die allerdings bisher eine sehr niedrige Wahlbeteiligung zeigen. Gleiches gilt für die seit Jahresbeginn 1996 bei Kommunalwahlen stimmberechtigten Bürger aus Mitgliedsländern der EU, wie generell die Wahlbeteiligung rückläufig ist, insbesondere in Ostdeutschland. Versuche einiger sozialdemokratisch geführter Länder, das kommunale Wahlrecht gerade unter Verweis auf die Besonderheiten der kommunalen Ebene auch auf ausländische Einwohner zu erweitern, sind vom Bundesverfassungsgericht gestoppt worden. Das kommunale → Wählerverhalten deutet auf eine begrenzte Autonomie der kommunalen Ebene auch im Bewusstsein der Bürger, wobei das Mischungsverhältnis von gesamtsystemaren und lokalen Einflussfaktoren umstritten ist.

8. Ostdt. G und gesamtdt. Perspektiven

Obwohl die kommunale Selbstverwaltung von der sowjetischen Siegermacht nach 1945 auch in der SBZ gesetzlich wieder eingeführt wurde, entsprach sie nicht der gewaltenkonzentrierenden Ideologie des Marxismus-Leninismus und wurde bald unter das Joch des "demokratischen Zentralismus" gebeugt. In der → DDR wurde die kommunale Ebene wiederum auf die Funktion der lokalen Verwaltungsebene im zentralistischen Einheitsstaat unter SED-Kontrolle reduziert, obwohl formal gewählte Volksvertretungen auf Gemeinde- und Kreisebene aufrechterhalten wurden.

Mit der Wende in der DDR setzte auch eine Renaissance der kommunalen Selbstverwaltung ein. Sie fand ihren formalen Ausdruck in der von der frei gewählten Volkskammer im Mai 1990 verabschiedeten Kommunalverfassung und in den Kommunalwahlen vom Mai 1990, die zwar in den groben Tendenzen das Ergebnis der Volkskammerwahlen wiederholten, aber mit beachtlichen lokalen Abweichungen und z. B. einem besseren Ergebnis für die Bürgerbewegung → Bündnis 90. Nach der Neubildung der Länder hat auch in Ostdeutschland ein Differenzierungsprozess bei den Kommunalverfassungen eingesetzt, insofern die Länder neue Kommunalgesetze verabschiedet haben. Dabei haben insbesondere die stärker plebiszitären Elemente auch die Reformdiskussion in den westdt. Bundesländern angeregt. Bei den im Zeitverlauf verstärkten Gebietsreformen ist die Zahl der Kreise auf weniger als ein Drittel (von 189 1989 auf 58 2011), die der G auf gut ein Drittel (von 7.565 auf 2.854) geschrumpft und entspricht damit grob der Situation im Westen, allerdings bei relativ starken Bevölkerungsverlusten. Mit stark veränderten kommunalen Strukturen mussten völlig neue Aufgaben bewältigt werden und dies bei einem hohen Erwartungsdruck der Bürger. Dabei ging die unzureichende und vor allem durch Transfers gestützte kommunale Finanzkraft einher mit spürbaren Defiziten in der Verwaltungskraft. Im Vergleich zu westdt. G waren die ostdt. personell zugleich quantitativ überbesetzt und qualitativ unterbesetzt, insofern Experten für wichtige neue kommunale Aufgabenfelder fehlten. Die Mängel waren nicht zuletzt ein Hindernis für den wirtschaftlichen Wiederaufbau, wobei gerade die ostdt. Erfahrungen die Bedeutung der Kommunen für den wirtschaftlichen Ordnungsrahmen (u. a. Flächennutzungspläne, Genehmigungsverfahren) unterstreichen. Angesichts dieser Situation spielten die teilweise über die kommunalen Spitzenverbände vermittelte Beratung und Personalhilfe sowie die innerdt. → Städtepartnerschaften eine besonders wichtige Rolle. Die ostdt. Gemeinden haben trotz eines deutlichen Aufholprozesses noch immer spezifische Probleme, wobei ihre Differenzierung wie auch im Westen zugenommen hat.

Der innerdt. Integrationsaufgabe gerade auch für die kommunale Ebene entsprechen wachsende internationale kommunale Verbindungen insbesondere auf EU-Ebene, die sich u. a. in grenzüberschreitender Zusammenarbeit (→ Regionen), → Städtepartnerschaften und gemeinsamen Organisationen äußern. Funktional ist die Rolle der kommunalen Ebene als Experimentierfeld für neue Lösungsansätze auch unter dem Partizipationsaspekt gerade deshalb gewachsen, weil neue oder verschärfte gesellschaftliche Probleme (von Arbeitslosigkeit unter den veränderten Bedingungen nach den Hartz-Reformen über Drogen bis zu Umweltschutz, Integration von Migranten und der demografischen Herausforderung einer schrumpfenden und von Senioren geprägten Bevölkerung) lokal hautnah und zugespitzt spürbar werden. Ein interessantes Experiment ist zum Beispiel die von der VN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro ausgehende Forderung, das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung auch von der Basis her über die Initiierung lokaler Agenda-Prozesse umzusetzen. Inzwischen ist Deutschland nach der Zahl der formell beschlossenen lokalen Agenda-Prozesse in den Kommunen internationaler Spitzenreiter, wobei aber die sachlichen und partizipatorischen Ergebnisse dieses innovativen Versuches bisher eher vorsichtig einzuschätzen sind. Ob die anscheinend auch zyklisch wiederkehrende Hoffnung auf eine Erneuerung der Politik "von unten" berechtigt ist, dürfte auch von den angelegten Maßstäben abhängen. Zu berücksichtigen ist jedenfalls, dass sowohl die Problemproduktion als auch der rechtliche und finanzielle Rahmen für lokale Lösungsexperimente weitestgehend "von oben" gesetzt werden. Bei der Föderalismusreform I sind Forderungen der kommunalen Spitzenverbände kaum berücksichtigt worden, auch wenn durch eine Änderung des Art. 84 Abs.1 GG dem Bund ein Aufgabendurchgriff auf die kommunale Ebene verboten worden ist. Die Finanzsituation der G als eine wichtige Rahmenbedingung bleibt schwierig, auch wenn das Potential von neuen Ansätzen (u. a. Bürgerhaushalte, verstärkte Freiwilligenarbeit und interkommunale Zusammenarbeit) bisher nicht ausgeschöpft scheint. Sie fällt allerdings je nach G sehr unterschiedlich aus (in NRW z. B. fast ein Drittel der G mit Schwerpunkt Ruhrgebiet mit Haushaltssicherungskonzept unter teils langjähriger verschärfter Staatsaufsicht). Die von der Bundesregierung angestrebte Gemeindefinanzreform, die insbesondere den Wegfall der Gewerbesteuer gegen ein Hebesatzrecht der G bei der Einkommensteuer vorsah, ist am Widerstand der G vorerst gescheitert.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen



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