Parlamentarisches Verfahren/Geschäftsordnung

5. Oppositionsrechte / Minderheitenrechte

Die Bedeutung des Schutzes parlamentarischer Minderheiten hängt damit zusammen, dass sich das ursprüngliche Spannungsverhältnis zwischen Parlament und Regierung in der parlamentarischen Demokratie, deren Parlamentsmehrheit regelmäßig die Regierung trägt, gewandelt hat. Dies wird vornehmlich durch das politische Spannungsverhältnis zwischen der Regierung und den sie tragenden Parlamentsfraktionen einerseits und der Opposition andererseits geprägt. Im parlamentarischen Regierungssystem überwacht daher in erster Linie nicht die Mehrheit die Regierung, sondern diese Aufgabe wird vorwiegend von der Opposition – und damit in der Regel von einer Minderheit – wahrgenommen.

Allerdings stellt das GG an keiner Stelle Opposition und Regierungsmehrheit gleich, sondern sieht höchstenfalls Minderheitsrechte (Art. 44, 39 Abs. 3 GG) und Sperrminoritäten (Art. 41 Abs. 1, 79 Abs. 2 GG) vor. Das BVerfG hat dies in zahlreichen Entscheidungen immer wieder unterstrichen und die Handlungs- und Entscheidungsbefugnis der regierungstragenden Mehrheit als Grundprinzip hervorgehoben.

Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht schon frühzeitig die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer parlamentarischen Opposition anerkannt und dieses Recht zu den grundlegenden Prinzipien der → freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne von Art. 21 Abs. 2 S. 1 GG gezählt.

Hierzu gehört auch der Anspruch der oppositionellen Minderheit, ihre eigenen politischen Ansichten im Plenum vorzutragen und die Vorstellung der Mehrheit zu kritisieren. Das Recht auf verfassungsgemäße Bildung und Ausübung der Opposition und das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, wurzeln im demokratischen Prinzip, weswegen die Opposition auch in den Ausschüssen repräsentiert sein muss, wobei deren Zusammensetzung dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zum Gesamtparlament Rechnung zu tragen hat. Wo immer im Parlament der Sache nach Entscheidungen fallen, müssen die Fraktionen des Bundestages – und in gewissem Umfang auch Gruppen (vgl. § 10 Abs. 4 GOBT) – in einem ihrer proportionalen Stärke entsprechenden Verhältnis vertreten sein.

Auch das Rederecht im Plenum des Bundestages ist ein aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG abzuleitendes verfassungsmäßiges Recht des einzelnen Abgeordneten (und somit ein Minderheitenrecht). Denn die Aufgabe des Parlaments ist es, "Forum für Rede und Gegenrede" zu sein. Dessen ungeachtet ist es allerdings nicht zu beanstanden, dass der den Fraktionen und Gruppen zustehende Anteil an der vom Ältestenrat vereinbarten und vom Bundestag beschlossenen Gesamtredezeit proportional dem Verhältnis ihrer Stärke entsprechend bemessen wird – eine faire (vor allem eine den Belangen des Minderheitenschutzes Rechnung tragende) Handhabung der Geschäftsordnung vorausgesetzt. Der Maßstab hierfür ist das Recht des Abgeordneten auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung. Dieses Prinzip hat das Bundesverfassungsgericht zuletzt erneut in seinen Entscheidungen von 2011 zur Griechenland-Hilfe und im Jahr 2012 zu den gesetzlichen Mechanismen zur Stabilisierung des Euro bestätigt.

Dieser ausgeprägte Schutz der Minderheit im Parlament von Verfassungsrechts wegen steht im gewissen Gegensatz zum Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments. Allgemein verfügt der Bundestag nämlich bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, über einen weiten Gestaltungsspielraum.

Beispielhaft sind nachfolgend einige der Minderheitenrechte aufgezählt:
  • selbständige → Enquete-Kommission mit Einsetzungsanspruch für ein Viertel der Mitglieder des Bundestages,
  • parlamentarischer Untersuchungsausschuss mit Einsetzungsanspruch für ein Viertel der Mitglieder des Bundestages,
  • Aktuelle Stunde auf Verlangen einer Fraktion (früher nur im Anschluss und als Ausweitung der Fragestunde möglich),
  • Aufsetzungspflicht von Anträgen auf die Tagesordnung binnen dreier Kalenderwochen (früher sechs Sitzungswochen),
  • Kurzintervention in der Redeordnung,
  • der proportional beschickte Ältestenrat ohne Entscheidungsbefugnis über die Tagesordnung als eine minderheitsfördernde und konsensorientierte Lösung des Bundestages,
  • Besetzung der Ausschuss-Vorsitze mit genauer proportionaler Beteiligung aller oppositionellen Fraktionen und sogar Gruppen,
  • Anspruch jeder Fraktion auf einen Vizepräsidenten.
Angesichts dessen muss das Arsenal parlamentarischer Befugnisse und Möglichkeiten oppositioneller Fraktionen im Bundestag als außerordentlich reichhaltig bezeichnet werden.

6. Geschäftsordnungen der Landtage

In den Landtagen ist das GO-Recht teilweise im Sinne größerer Rechte der Abgeordneten bzw. der Minderheit weiterentwickelt worden. Dies gilt z. B. für den Anspruch auf Unterrichtung und Befassung bestimmter Gremien.

7. Geschäftsordnungen anderer Verfassungsorgane

Auch die anderen kollegialen Verfassungsorgane auf Bundesebene (Bundesrat, Bundesregierung und BVerfG) verfügen über Geschäftsordnungen. So regelt z. B. die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO – gültig ab 1.6.2009) etwa die Zusammenarbeit innerhalb der Bundesregierung, der Bundesregierung mit Bundestag, Bundesrat und Vermittlungsausschuss, die Vorbereitung und Behandlung von Gesetzentwürfen durch die Bundesregierung, völkerrechtliche Verträge und Vorhaben im Rahmen der EU sowie die Veröffentlichung in den amtlichen Blättern.


Literatur

Arndt, Klaus-Friedrich 1966: Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie und autonomes Parlamentsrecht. Berlin.

Bundestag (Hrsg.) 1986: Die Geschäftsordnungen deutscher Parlamente seit 1848. Eine synoptische Darstellung mit einer Einführung von Norbert Lammert. Bonn.

Bundestag (Hrsg.) 1991: Parlamentsrecht in der Entwicklung. Änderungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der 10. und 11. Wahlperiode. 2 Bde. Bonn.

Engels, Dieter 1996: Verfahren des Deutschen Bundestages; in: Bellers, Jürgen/Graf von Westphalen, Raban (Hrsg.): Parlamentslehre: Das parlamentarische Regierungssystem im technischen Zeitalter. München u. a.

Hölscheidt, Sven 2001: Das Recht der Parlamentsfraktionen. Rheinbreitbach.

Ismayr, Wolfgang 1992: Der Deutsche Bundestag: Funktionen, Willensbildung, Reformansätze. Opladen.

Klatt, Hartmut 1991: Parlamentarisches System und bundesstaatliche Ordnung, in: Bundestag – Bundesrat, Landesparlamente. Rheinbreitbach.

Kretschmer, Gerald 1992: Fraktionen. Parteien im Parlament. Heidelberg.

Kretschmer, Gerald 122011: in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, III. Abs. Köln/München.

Lemke-Müller, Sabine 1996: Zur Parlamentsreform im Deutschen Bundestag. Mehr Transparenz, Öffentlichkeit und Effektivität, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 27.

Marschall, Stefan 1996: Die Reform des Bundestages 1995: Inhalte, Hintergründe. Konsequenzen, in: ZParI H. 3.

Ritzel, Heinrich/Bücker, Joseph 1982 ff.: Handbuch für die Parlamentarische Praxis. Mit Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Loseblattausgabe. Frankfurt a. M.

Troßmann, Hans/Roll, Hans-Achim 1997: Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages; Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages unter Berücksichtigung des Verfassungsrechts. München.

Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hrsg.) 1989: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Berlin.

Zeh, Wolfgang 1993: Parlamentsreform als Gesetzgebungsreform, in: Zeitschrift für Gesetzgebung.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rüdiger Sannwald



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