Soziale Marktwirtschaft/Wirtschaftspolitik

4. Globalsteuerung – Konzept und Erfahrungen

Die Regierungsübernahme durch die große Koalition aus CDU/CSU und → SPD brachte mit dem neuen Bundeswirtschaftsminister K. Schiller auch personell eine wirtschaftspolitische Wende, die mit dem Anspruch einer rationalen Prozesspolitik in Form einer an J. M. Keynes orientierten systematischen Konjunktursteuerung und damit einer wirtschaftspolitischen Aufgabenerweiterung verbunden war. Schiller strebte nach einer "sinnvollen Synthese zwischen dem Freiburger Imperativ des Wettbewerbs und der Keynesianischen Botschaft der Steuerung der effektiven Gesamtnachfrage" oder m. a. W. nach einer "Synthese von Globalsteuerung und Marktwirtschaft [...] Die wesentlichen Makrodezisionen werden dabei von der Wirtschafts- und Finanzpolitik getroffen, die Mikrodezisionen aber dem Markt und dem einzelwirtschaftlichen Wettbewerb überlassen" (Schiller 1967: 49). Bei der Umsetzung seiner Konzeption einer "aufgeklärten Marktwirtschaft" konnte Schiller sich auf das 1967 verabschiedete "Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" (→ Stabilitätsgesetz) stützen. Das Gesetz entsprach durchaus dem wirtschaftswissenschaftlichen Zeitgeist und ist als "prozesspolitisches Grundgesetz" (Schlecht 2001) und "Magna Charta der modernen Konjunkturpolitik" (F. Neumark) gefeiert worden. Als Ansatzpunkte für eine Globalsteuerung im Dienste der gesamtwirtschaftlichen Ziele bieten sich im Wesentlichen vier instrumentelle Bereiche an, wobei diese unterschiedlichen Entscheidungsträgern zugeordnet sind.

Die von Keynes besonders betonte Fiskalpolitik umfasst die Beeinflussung der Wirtschaft über die Einnahmen- und Ausgabenpolitik der staatlichen Haushalte. Die föderalistische Struktur der BRD bedingt, dass es "den" Staat als einheitlichen Entscheidungsträger nicht gibt, die fiskalpolitischen Kompetenzen sich vielmehr auf Bund, Länder, → Gemeinden (und zunehmend die EU) verteilen.

Die Geldpolitik liegt bei der unabhängigen Deutschen Bundesbank (inzwischen bei der Europäischen Zentralbank), die zwar gesetzlich verpflichtet ist, die Wirtschaftspolitik der → Bundesregierung zu unterstützen, aber nur unter Wahrung ihrer Aufgabe, die Währung zu sichern.

Die Außenwirtschaftspolitik liegt prinzipiell beim Bund, aber der nationale Handlungsspielraum ist teilweise durch internationale Verträge erheblich eingeschränkt, teilweise sind Kompetenzen und Instrumente, z. B. Zollpolitik der EU, ganz verlagert.

Die Einkommenspolitik wird mit Hilfe von Tarifverträgen von den Tarifparteien Arbeitgeberverbände und → Gewerkschaften gestaltet und ist bei Tarifautonomie direkten staatlichen Weisungen entzogen.

Vor dem Hintergrund dieses komplexen Geflechtes wirtschaftspolitischer Akteure und der ihnen zugeordneten Instrumente liegt der Schwerpunkt des Stabilitätsgesetzes bei institutionellen Vorkehrungen für eine bessere Koordination der Fiskalpolitik durch die verschiedenen staatlichen Entscheidungsträger (z. B. Konjunkturrat für die öffentliche Hand, später auch Finanzplanungsrat) und eine Erweiterung des fiskalpolitischen Instrumentariums. Darüber hinaus wurde mit der "Konzertierten Aktion" (→ Stabilitätsgesetz) versucht, die wichtigsten Verbände in die Globalsteuerung einzubinden.

Misst man den Erfolg der mit viel Vorschusslorbeeren bedachten Globalsteuerung an den Zielen des "magischen Vielecks", so ist festzustellen, dass die erste Nachkriegsrezession 1967/68 zwar schnell überwunden wurde, es bereits dabei aber nicht gelang, eine Verstetigung der Konjunktur zu erreichen. Dem Rücktritt Wirtschaftsminister Schillers im finanz- und haushaltspolitischen Konflikt mit der Kabinettsmehrheit 1972 kam insofern symbolische Bedeutung zu, als damit der engagierteste Steuermann der Globalsteuerung frühzeitig von Bord ging. In den nächsten zehn Jahren kam es infolge internationaler Fehlentwicklungen – u. a. Ölpreisschocks 1974 und 1979 – und nationaler Fehlsteuerung zu den zwei stärksten Wirtschaftseinbrüchen seit der Weltwirtschaftskrise 1929, die insbesondere die → Arbeitslosigkeit auf über 2 Mio. hochtrieben und in Einzeljahren mit hohen Preissteigerungsraten (fast 7 %) und Schrumpfen des BNE verbunden waren. Die Überforderung der staatlichen Wirtschaftspolitik und speziell der Globalsteuerung zeigte sich nicht zuletzt in einer Anspruchsinflation, die mit einem wachsenden Anteil des Staates am BSP einherging, und einer de facto vom Staat erwarteten Vollbeschäftigungsgarantie. In der Praxis erwies sich z. B. das symmetrisch angelegte Instrument einer antizyklischen Fiskalpolitik als asymmetrisch und führte zu einem starken Anstieg der → Staatsverschuldung. Obwohl die BRD im internationalen Vergleich noch relativ gut abschnitt und systemkritische politische Reaktionen begrenzt blieben, nahm auch hier die Ernüchterung und die Skepsis gegenüber der "Machbarkeit" der Globalsteuerung schnell zu.

5. Die Diskussion um ein neues Paradigma

Das praktische Versagen der Globalsteuerung und der Krisendruck führten zu einer intensiven wissenschaftlichen und politischen Diskussion über die Notwendigkeit und Richtung einer neuen wirtschaftspolitischen Wende, bei der die Abgrenzung zwischen staatlichem Steuerungsanspruch und Selbststeuerung der Wirtschaft im Mittelpunkt stand. Vereinfacht sind die drei möglichen Grundpositionen – 1. Beibehaltung, 2. Erweiterung und 3. Reduzierung des mit der Globalsteuerung gesetzten staatlichen Steuerungsanspruchs – auch vertreten worden. Für die vor allem von Keynesianern behauptete erste Position gilt die Devise: keine prinzipielle Veränderung des Steuerungsniveaus, aber bessere Steuerung als in der Vergangenheit. Eine Minderheitsposition diagnostiziert als Krisenursache "Marktversagen" und fordert dementsprechend eine Politisierung des Produktions- und Akkumulationsprozesses, wobei die Maßnahmenpalette bunt ausfällt (von aktiver Strukturpolitik über direkte Investitionslenkung bis zur Vergesellschaftung). Demgegenüber ortet die dritte Position als zentralen Krisenherd "Politikversagen", da staatliche Fehlsteuerung generell zu Inflexibilität und Wachstumsschwäche geführt und die Dynamik des marktwirtschaftlichen Lenkungssystems blockiert habe. Sie hält dementsprechend eine "Entstaatlichung" im Sinne einer Reduzierung und veränderten Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen für geboten. Die "Monetaristen" fordern eine Gewichtsverlagerung von der Fiskal- zu einer mittelfristig orientierten, stetigen Geldpolitik ("von Keynes zu Friedman"). Andere wollen anstelle der Nachfragesteuerung eine angebotsorientierte Politik in den Mittelpunkt stellen. Der Staat solle sich auf die Setzung von Rahmenbedingungen für die Wirtschaft beschränken und z. B. das Steuersystem so gestalten, dass wiederum mehr Spielraum für die optimistisch eingeschätzte marktwirtschaftliche Eigendynamik entstehe. Neben der Renaissance der Ordnungspolitik wird zur Stabilisierung der Erwartungen bei den privaten Wirtschaftsakteuren auch verlangt, Euckens Postulat der Konstanz der Wirtschaftspolitik verstärkt zu beachten. Auch wenn sich nicht ein neues Paradigma unangefochten etabliert hat, lässt sich eine wirtschaftspolitische Wende konstatieren. Dies gilt auch im politischen Bereich, verstärkt seit die SPD-FDP-Koalition 1982 nicht zuletzt an internen Spannungen in der Wirtschaftspolitik scheiterte und bis 1998 durch eine CDU/CSU-FDP-Koalition abgelöst wurde.

6. Die innerdeutsche Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion

In ökonomischer Perspektive stellt die dt. Vereinigung das welthistorisch neue Experiment einer Integration zweier gegensätzlicher Wirtschaftssysteme in extrem kurzer Zeit dar.

Das "realsozialistische" Wirtschaftssystem des zweiten dt. Staates → DDR war mit den Schlüsselelementen Zentralplanung und "Volkseigentum" an Produktionsmitteln das Gegenbild zur SM der BRD. Ungeachtet bestehender Startnachteile (größere teilungsbedingte Adaptionsprobleme, höhere Reparationen, fehlende Marshallplan-Hilfe) war die DDR-Wirtschaft aufgrund systembedingter Effizienzmängel im "Wettkampf der Systeme" hoffnungslos unterlegen, obwohl sie innerhalb des Ostblocks eine Spitzenstellung einnahm. Systemimmanente Reformansätze mit Marktelementen in den 70er Jahren (Neues Ökonomisches System) wurden abgebrochen, als sie die totale Wirtschaftskontrolle der SED zu gefährden schienen, und in den letzten Jahren lebte die DDR zunehmend aus ihrer Substanz (Stichworte: zerfallene Innenstädte, vernachlässigte Infrastruktur, extreme Umweltbelastung, veraltete Industrieanlagen).

Das von Bundeskanzler H. Kohl im Febr. 1990 unterbreitete Angebot einer schnellen Währungs- und Wirtschaftsunion noch vor der staatlichen Einheit war Ausdruck des Primats der Politik, da die ökonomisch geprägten Akteure (z. B. Bundesbank, Sachverständigenrat) Stufenpläne präferierten. Unter dem doppelten Druck außenpolitischer Unsicherheit über den Kurs der UdSSR und anschwellender Übersiedlerzahlen mit der Gefahr sozialen Sprengstoffs in der BRD und ökonomischer Ausblutung der DDR erscheint es aber auch im Rückblick als eine Politik ohne realistische Alternative. Unter dem Gesichtspunkt der Belastungsfähigkeit der BRD war der Zeitpunkt äußerst günstig, da sich die Wirtschaft ebenso wie die Staatsfinanzen insgesamt in hervorragender Verfassung befanden. Mit dem Staatsvertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion, der als vierter Pfeiler auch eine Umweltunion vorsah, übernahm die DDR 1990 das Leitbild SM und verpflichtete sich zu den notwendigen Anpassungen. Mit der schnell folgenden staatlichen Vereinigung wurde der rechtliche Ordnungsrahmen der BRD im Wesentlichen übernommen.

Die unter dem Erwartungsdruck der ostdt. Bevölkerung politisch entschiedenen Umstellungskurse (→ Währung/Währungsreformen) kamen für die DDR-Betriebe einer extremen Aufwertung gleich. Schlagartig wurden sie dem innerdt. und internationalen Wettbewerb ausgesetzt und damit ihre allgemein geringe Konkurrenzfähigkeit und die hohe verdeckte Arbeitslosigkeit schonungslos offenbart. Verstärkt wurde der Zusammenbruch bzw. die Krise vieler DDR-Betriebe durch den abrupten Ausfall ihres traditionellen osteuropäischen Marktes.

Für die Eingliederung der vormals staatlichen DDR-Betriebe in die SM wurde als eigenständige Institution die → Treuhandanstalt geschaffen, die bewusst als Puffer gegen politische Einzelfallentscheidungen bei jedem Betrieb konzipiert war, gleichwohl aber in der personellen Selektion der Leitung und ihren Zielen politisch gesteuert wurde. Sie stand vor der gigantischen Aufgabe, über 12.000 DDR-Betriebe zu privatisieren oder, sofern dies nicht möglich war, über die weiteren Optionen Sanierung oder Liquidierung zu entscheiden und hat diese Aufgabe bis zu ihrer eigenen Auflösung Ende 1994 weitestgehend erfüllt. Die Bewertung der Treuhandtätigkeit fällt sehr kontrovers aus – in Ostdt. z. B. übernahm sie die Rolle des geborenen Sündenbocks –, was schon deshalb nicht überraschen kann, weil der ordnungspolitische Streit über die angemessene Rolle des Staates bei der ökonomischen Integration weitgehend auf die Treuhandanstalt projiziert wurde.

Der Umbau des Produktionsapparates in Ostdt. ist mit Hilfe erheblicher staatlicher Investitionsanreize und massivem staatlichen Mitteleinsatz in der Infrastruktur inzwischen weit vorangekommen. Die innerdt. Transferleistungen von West nach Ost (Nettojahrestransfer 128-160 Mrd. DM = 4,5-5,5 % des westdt. BIP) stellen auch im internationalen Vergleich eine beeindruckende Leistung dar. Im Kontext des neu geregelten Finanzausgleichs sind Ende 2001 im Solidarpakt II Sonderhilfen für die ostdt. Länder bis 2019 festgeschrieben worden, allerdings mit sinkender Tendenz. Kritisch diskutiert worden sind insbesondere die Folgen für die staatlichen Finanzen (u. a. zu einseitige Belastung des Bundes → Staatsverschuldung und finanzschwachen Kommunen auch im Westen, z. B. im Ruhrgebiet) sowie die Verwendung der Mittel, u. a. zu wenig investiv orientiert).

Die "Jahrhundertaufgabe" der innerdt. Integration erweist sich auch im ökonomischen Bereich als schwieriger, als viele Beobachter erwartet haben. Erheblich unterschätzt worden sind in Politik und Wissenschaft insbesondere die Zerrüttung der DDR-Wirtschaft, der Zeitbedarf der Integration, der notwendige Mitteltransfer und die mentalen Anpassungsprobleme in Ostdeutschland. Hoffnungen, die Herausforderung der dt. Wirtschaftsintegration könne auch zu einer Revitalisierung der westdt. Wirtschaftsordnung genutzt werden, sind enttäuscht worden. Der bisher erreichte Integrationsstand wird sehr kontrovers beurteilt, im Ausland tendenziell positiver als in D.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen



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