28.1.2016 | Von:

19. Jahrhundert (1815 –1918)

Mehr als Hof, Militär und Verwaltung: Im 19. Jahrhundert 'wächst' der Staat weit über seine klassischen Aufgabengebiete hinaus, beispielsweise im Ausbau des öffentlichen Bildungssystems. Dieses Wachsen erforderte aber auch neue Möglichkeiten der Finanzierung.

Tabelle 1: Ausgaben nach Arten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Mit dem Umbruch vom spätabsolutistischen ancien régime zum frühkonstitutionellen Staat um das Zeitalter der Napoleonischen Kriege ("Sattelzeit") erfolgten in vielen deutschen Staaten grundlegende Reformen der öffentlichen Finanzen. Die nach dem Wiener Kongress 1815 übrig gebliebenen deutschen Staaten waren wegen des Krieges hoch verschuldet und mussten zudem die neu hinzu gewonnenen Territorien verwaltungsmäßig durchdringen und vereinheitlichen, was insbesondere auch die öffentlichen Finanzen betraf. Eine disziplinierende Wirkung entfalteten zudem die Verfassungen, denen sich die meisten deutschen Herrscher unterwarfen, und die ein öffentliches Budget einschließlich Planung, Vollzug und Kontrolle forderten. Ein Jahrhundert später (1926) sollte einer der Begründer der Finanzsoziologie, Rudolf Goldscheid, nüchtern-sarkastisch feststellen, dass "das Budget gleichsam das aller verbrämenden Ideologie entkleidete Gerippe des Staates darstellt".

Tabelle 2: Ausgaben nach Aufgaben Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Im Laufe des 19. Jahrhunderts übernahm der Staat immer mehr Aufgaben neben den drei bisherigen klassischen Ausgabenposten Hof, Militär und Verwaltung. Von besonderer Bedeutung war der Auf- und Ausbau des öffentlichen Bildungssystems, das zudem wegen des starken Bevölkerungswachstums im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts vor allem auf kommunaler Ebene enorme Summen kostete. Besondere Bedeutung hatten zu dieser Zeit auch der Aufbau und Betrieb öffentlicher Unternehmen, die aufgrund ihrer netzwerkartigen Struktur starke Elemente eines sogenannten natürlichen Monopols aufwiesen, das heißt, die Gründung eines rivalisierenden Unternehmens wäre ökonomisch ineffizient gewesen. Daher betrieben vor allem die Kommunen Versorgungsbetriebe (Wasser, Gas, Elektrizität) und die Staaten Eisenbahnen in eigener Regie. Letztere waren ursprünglich sehr profitabel, sodass etwa die Monopolgewinne der preußischen Staatseisenbahnen alle Steuereinnahmen dieses Bundesstaats weit in den Schatten stellten und sie selbst noch (als Reichsbahn) in der Weimarer Republik für einen Teil der Reparationszahlungen herhalten mussten. In den 1880er Jahren kamen auf Reichsebene mit der Krankenversicherung (in Kraft seit 1884), der Unfallversicherung (1885) und dem Vorläufer der Rentenversicherung (1891) die ersten drei Säulen der Sozialversicherung hinzu, die nicht unerhebliche Mittel für die Anschubfinanzierung benötigten.

Abbildung 1: Anteile der Gebietskörperschaften an den öffentlichen Ausgaben Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Auf der Einnahmenseite kam es nach den Reformen um 1820 nur zu behutsamen Änderungen, getreu dem alten Satz von Nicolas Canard aus dem Jahr 1801, dass jede alte Steuer gut und jede neue schlecht sei. Trotz des Erfolgs der 1842 in England eingeführten Einkommensteuer zögerten die deutschen Staaten lange, dieses Instrument konsequent einzusetzen. Dem 1871 gegründeten Deutschen Reich wies die Verfassung als Haupteinnahmequelle die Zolleinnahmen sowie eine Reihe von Verbrauchsteuern zu. In diesem Zusammenhang kam dem Übergang vom Freihandel zur Schutzzollpolitik 1879/80 eine große Bedeutung zu, erweiterte er doch (insbesondere ab 1904) den finanziellen Spielraum des Reiches beträchtlich und half mit, die vielfach geforderte Reichsfinanzreform zu verschieben. In einem komplizierten Ausgleichssystem musste das Reich Einnahmeüberschüsse an die Länder abgeben, konnte jedoch umgekehrt sogenannte Matrikularbeiträge zur Deckung seiner Ausgaben anfordern. Zeitgenossen bezeichneten das Reich als "Kostgänger" der Länder, während heute gefragt wird, ob dieses System dem Reich nicht insbesondere in der Aufrüstungsphase vor dem Ersten Weltkrieg sehr erleichterte, seinen Haushalt regelmäßig zu überziehen (soft budget constraint).

Tabelle 3: Einnahmen (1) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Die Steuerbelastung stieg im Laufe der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts von etwa 5 Prozent auf 10 Prozent des Volkseinkommens an. Die anfangs schichtenspezifisch, regional und sektoral sehr ungleiche Verteilung der Steuerlast, die gerade in Preußen für die einfachen Leute vergleichsweise hoch war, wurde bis zum Ersten Weltkrieg zunehmend fairer. Entscheidenden Anteil hatte dabei der Übergang zur Einkommensteuer (in Preußen im Zuge der Miquelschen Steuerreformen Anfang der 1890er Jahre), die, anfangs selbst noch von Finanzwissenschaftlern als "terroristisch" bezeichnet, im boomenden Kaiserreich den Bundesstaaten ergiebige Erträge bescherte, ohne die weniger wohlhabenden Steuerzahler zu stark zu belasten. Dennoch stieg auf allen drei Ebenen (Reich, Bundesstaaten, Kommunen) die öffentliche Schuld fast stetig an. Bemerkenswert ist gerade auch im internationalen Vergleich die große Bedeutung der Kommunen, die 1913 ca. 40 Prozent der öffentlichen Ausgaben und Einnahmen verantworteten. (siehe Tab 1, Tab 3, Abb 1)

Der Erste Weltkrieg führte naturgemäß zu einer massiven Ausweitung der öffentlichen Ausgaben für das Militär und die Rüstung, der weit geringere Steuererhöhungen gegenüberstanden. Das Reich finanzierte das schnell wachsende Defizit zunächst durch direkte Verschuldung bei seinen Bürgern (Ausgabe von Kriegsanleihen), später jedoch immer stärker durch eine indirekte Verschuldung: Dem in immer größeren Mengen gedruckten Geld standen immer weniger Konsumgüter gegenüber, sodass es im und vor allem nach dem Krieg zu einer starken Inflation kam. Der Übergang zur Hyperinflation 1922/23 machte jede staatliche Rechnungslegung zur Makulatur. Die meisten Zeitreihen (nicht nur) aus dem Bereich der öffentlichen Finanzen weisen daher Lücken für die Jahre zwischen 1914 und 1923, oft auch noch für 1924 auf.

Deutschland in Daten

Mark Spoerer

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