Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.
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31.5.2012 | Von:
Josef Schmid

Der Sozialstaat in der Bundesrepublik: Recht und Organisation

Das Sozialstaatsprinizip ist im Grundgesetz verankert und wird durch die beiden Rechtsbegriffe "soziale Gerechtigkeit" und "soziale Sicherheit" konkretisiert. Die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme werden durch drei "Kernprinzipien" bestimmt: Versicherungs-, Fürsorge- und Versorgungsprinzip.
Rechtliche Grundlagen

In der Bundesrepublik bestimmt das Grundgesetz in Art. 20 (1): "Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat". In diesem Sinne ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet, sich um einen "erträglichen Ausgleich der widerstreitenden Interessen und um die Herstellung erträglicher Lebensbedingungen für alle zu bemühen" (BverfGE 1, 97 [105]). Konkretisiert wird das Sozialstaatsprinzip durch die beiden zentralen Rechtsbegriffe der "sozialen Gerechtigkeit" und der "sozialen Sicherheit". Daneben enthält das Grundgesetz weitere hier relevante Artikel:
  • Aus Art. 1 (1), (Unantastbarkeit der Würde des Menschen) ist vom Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung aus dem Jahr 1954 der Anspruch auf die Gewährung des Existenzminimums hergeleitet worden (BverfGE 1, 159).
  • Aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz in Art. 3 (1) ergibt sich ein Recht auf Sozialleistungen, wenn andere in vergleichbaren Situationen Sozialleistungen erhalten. Damit ist in den vergangenen Jahren die sozial- und arbeitsrechtliche Gleichstellungspolitik von Frauen und Männern begründet worden.
  • Art. 6 (1) stellt Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung und hat daher auch für das Sozialrecht Bedeutung. So hat das Bundesverfassungsgericht 1998 der Politik ein bemerkenswertes familienpolitisches Versagen attestiert und die steuerliche Berücksichtigung der elterlichen Betreuungspflichten gefordert (BverfGE 82, 60, 86; s. dazu etwa Leisering 2004: 10 f.).
Die Kernprinzipien des Sozialstaats

Daneben existiert eine Reihe von normativen Leitprinzipien und ordnungspolitischen Ideen, die für die handelnden Akteure ebenfalls wichtige Orientierungs- und Legitimationsfunktionen haben. Sie begründen und regulieren ein komplexes Geflecht gegenseitiger Pflichten und Rechte, grenzen Kollektiv- von Individualverantwortlichkeiten ab und bilden die sozialethische Grundlage für die Umverteilungsmaßnahmen, die notwendig zu einem Wohlfahrtsstaat gehören.
Die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme bestimmt drei "Kernprinzipien", die die Art der Risikovorsorge und der Finanzierung regeln:
  • Versicherungsprinzip
  • Fürsorgeprinzip
  • Versorgungsprinzip
Das Versicherungsprinzip gilt für die Abdeckung sozialer Risiken durch Beiträge. Sie sind aber nicht individuell, sondern kollektiv ausgerichtet. Die Leistungen sind im Falle der Rente stark an die Beitragshöhe gekoppelt, was nur geringe Umverteilungsspielräume eröffnet; in der Krankenversicherung hingegen gilt die Orientierung am medizinischen Bedarf. Das Fürsorgeprinzip begründet den Rechtsanspruch Bedürftiger auf Sozialhilfe für den Fall, dass sie sich nicht selbst helfen können und keine Leistungen von anderer Seite erbracht werden. Die Finanzierung erfolgt hier aus Steuermitteln und hat erhebliche Umverteilungseffekte. Das Versorgungsprinzip gilt für die Entschädigungen (ebenfalls aus Steuermitteln) in besonderen Fällen (z. B. Kriegs- oder Katastrophenfolgen) und für die soziale Sicherung der Beamten, da diese in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen und deshalb deren Pensionen und Beihilfen (vor allem für medizinische Versorgung) aus Haushaltsmitteln übernommen werden.

Die Konkretisierung der Zuständigkeitsordnung für soziale Sicherungsfunktionen erfolgt ferner nach dem Prinzip der Subsidiarität. Dieser Organisationsgrundsatz stammt aus der katholischen Sozialethik, vor allem der päpstlichen Enzyklika "Quadragesimo anno" (1931), deren Einfluss auf die deutsche Sozialpolitik kaum zu überschätzen ist. Dabei wird der Gedanke der "Vorrangigkeit der kleineren Einheit" entfaltet und ein Spannungsverhältnis zwischen den Pflichten der individuellen Selbstverantwortung und der kollektiven Fremdhilfe definiert. D. h. konkret, dass es einen Vorrang der Familie oder freier (privater und gemeinnütziger) Träger gibt, sofern und so lange sie in der Lage sind, die entsprechenden Aufgaben selbst wahrzunehmen. Die nächst höhere staatliche Einheit darf erst danach eingreifen, was vielfach in einer ersten Stufe über finanzielle Zuwendungen erfolgt und erst am Ende soll die vollständige staatliche Aufgabenübernahme stehen. Das betrifft neben der Familie vor allem die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege (s. u.).

Die funktionale Ausdifferenzierung des Sozialstaats

Die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung sind in der Bundesrepublik keine Untergliederungen des Staates, sondern selbstverwaltete Institutionen, die das Ziel einer kollektiv organisierten Selbsthilfe verfolgen. Das heißt, die Sozialversicherungsträger sind selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Selbstverwaltung bedeutet, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber über gewählte Vertreterinnen und Vertreter in den Organen der Versicherungsträger an der Willensbildung, Leitung und Aufgabenerfüllung beteiligt sind. Weitere wichtige Institutionen der Sozialpolitik sind die Bundesministerien (je nach konkreter Einteilung Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie), die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege (Caritas, Diakonisches Werk, Paritätischer Wohlfahrtsverband etc.) sowie schließlich die Sozialgerichte.

Diese organisatorische Vielfalt reflektiert die starke funktionale Ausdifferenzierung des Sozialstaates in verschiedene Teilbereiche und Handlungsfelder.
Aufgrund des föderativen Aufbaus spielen auch die Bundesländer in der Sozialpolitik eine Rolle, denn sie verfügen über (die Bundespolitik) ergänzende Gestaltungsmöglichkeiten in der Familien-, Gesundheits-, Bildungs- und Wohnungspolitik sowie in der Umsetzung von Bundesgesetzen. Teilweise zeigen sich hier auch eigenständige landespolitische Profile und parteipolitische Färbungen, und in einigen Gebieten der Sozialpolitik jenseits der Sozialversicherungen hat sich vor allem in den 70er-Jahren die Landesebene als Feld der Experimente und Innovationen erwiesen. Dies gilt etwa seit den 90er-Jahren für die aktive Arbeitsmarktpolitik. Auch die Kommunen haben vor allem in den Teilgebieten Gesundheitswesen, soziale Dienste und Wohnungsbau eine wichtige Gestaltungsfunktion. Auf kommunaler Ebene werden die meisten Einrichtungen organisiert, geplant und koordiniert, was auch die enge Zusammenarbeit mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege einschließt. Das heißt, hier werden eigentlich die konkreten Leistungen für die Bürger und Bürgerinnen erbracht, und hier zeigen sich dann auch die sozialen Brennpunkte sowie gegenwärtig die ärgsten Finanznöte[1].

Die staatlichen Steuerungsinstrumente

Schließlich verfügt der moderne Sozialstaat über verschiedene Instrumente und Interventionsprogramme, die sich nach ihrer grundsätzlichen Wirkung, den dahinter zum Tragen kommenden Steuerungsprinzipien und ihrer konkreten Beschaffenheit unterscheiden lassen.

Bezogen auf die Wirkung unterscheidet man nach Instrumenten, die eine Ressourcen- und Leistungsverteilung zugunsten bestimmter Leistungsempfänger erbringen, ohne dabei auf Kosten anderer zu gehen (distributiv), und solchen, die eine Umverteilung zur Folge haben (redistributiv). Im ersteren Fall handelt es sich um Zuschüsse des Bundes oder der Länder an die Gemeinden, beispielsweise zur Förderung der lokalen Beschäftigungspolitik. Für den zweiten Fall steht die Sozialhilfe[2].
Im Hinblick auf Steuerungsprinzipien kommen Gebote/Verbote, Anreize, Angebote, Formen der Aufklärung, aber auch staatliche Modellmaßnahmen zum Tragen. Redistributive Programme arbeiten oft mit Leistungsanforderungen (Hilfe zur Arbeit), während Distribution meist über finanzielle Anreize läuft (z. B. Eingliederungsbeihilfen). Aufklärung und Information sind in der präventiven Gesundheitspolitik unverzichtbar geworden. Die Karriere des "best practice"-Gedankens in vielen Bereichen der Sozialpolitik zeigt außerdem, dass auch Modellvorhaben und Vorbilder (beziehungsweise Wissen) eine durchaus steuernde Wirkung haben können. So haben die Niederlande ("Polder-Modell") und Großbritannien ("Dritter Weg") oder die dänische Job-Rotation auch die deutsche Debatte beeinflußt.

Die Beschaffenheit eines Politikprogramms richtet sich schließlich nach der Art der Leistungen (materiell/immateriell), die damit verbunden sind. Materielle Leistungen beinhalten wie das Bafög entweder positive Transfers oder wie im Fall von Abgaben und Steuern negative Transfers. Immaterielle Leistungen sind entweder soziale Dienstleistungen oder Sachdienstleistungen. Programme ohne Leistungscharakter werden, sofern sie auf eine Verhaltensnormierung zielen, auch als regulative Programme bezeichnet (z. B. Jugendschutz); selbst-regulative Politikprogramme gewähren das Recht auf eigenständige Regelung gesellschaftlicher Organisationen, zum Beispiel durch die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung.

Für die Frage der Finanzierung ist die Unterscheidung zwischen Kapitaldeckung und Umlageverfahren relevant. Letzteres wird im Rahmen der deutschen Sozialversicherungen angewendet und bedeutet, dass die Ausgaben aus den Einnahmen (vor allem Beiträgen) der laufenden Wirtschaftsperiode bezahlt werden – und was gegenwärtig nicht da ist, kann auch nicht verteilt werden.

Das konservative, das sozialdemokratische und liberale Modell des Wohlfahrtsstaats

Die spezifischen Ausprägungen des deutschen Sozialstaats werden auch als "konservativer" Typ bzw. als Regime des Wohlfahrtsstaats (mit Frankreich, Italien, Deutschland, Niederlande) klassifiziert, der bei Gösta Esping-Andersen (siehe dazu als Überblick Schmid 2010: 104 ff.) vom sozialdemokratischen (Dänemark, Schweden) und dem liberalen Modell (Großbritannien, USA) abgegrenzt wird. Diese Regime, die ein ganzes Bündel an Faktoren umfassen, haben sich im Laufe der Geschichte entwickelt und verfestigt, was sich in der Kontinuität wesentlicher Merkmale des jeweiligen Wohlfahrtsstaates ausdrückt.

Die idealtypischen Besonderheiten des konservativen Modells sind, dass die Politik zwar in Wirtschaft und Gesellschaft interveniert, allerdings eher temporär und stark aus staatspolitischen Gründen (historisch: politische Gefahr durch Arbeiterbewegung; nach dem 2. Weltkrieg: Systemwettbewerb mit dem Ostblock) sowie vorwiegend mit Geldleistungen. Es ist ferner stark lohnarbeitszentriert mit der Folge, dass soziale Rechte stark an den beruflichen Status – und nicht an universelle Menschen- oder Bürgerrechte – gebunden sind, und die Ansprüche auf Beiträgen basieren. Das führt dazu, dass auch die Leistungen unterschiedlich ausfallen. Als Norm dominiert Sicherheit über Gleichheit und Freiheit, die zentralen Normen der beiden anderen Wohlfahrtstaatsmodelle.

Kurz skizziert sehen die beiden anderen Typen so aus: Im sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaat, wie er sich dank einer starken Arbeiterbewegung und langjähriger sozialdemokratischer Regierungsaktivitäten in Schweden, Norwegen und Dänemark herausgebildet hat, wird eine allgemeine Versorgung auf höchstem (qualitativen und quantitativen) Niveau angestrebt, wobei soziale Bürgerrechte die Anspruchsgrundlage bilden. Die Sozialausgaben sind hier sehr hoch, zum Beispiel in Schweden über 50 % des Staatshaushaltes, die Wirtschaftspolitik ist antizyklisch und die Arbeitsmarktpolitik aktiv ausgerichtet, um eine annähernde Vollbeschäftigung und ein relativ hohes Maß an sozialer Gleichheit zu erreichen.

Die liberalen Wohlfahrtsstaaten, also die USA, Kanada, Australien und seit Thatcher verstärkt Großbritannien, bilden dazu den Gegenpol. Hier fällt die Dekommodifizierung nur gering aus, da vor allem die zentrale Rolle des freien Marktes und der Familie betont werden und die Arbeiterbewegung, beziehungsweise die Sozialdemokratie nur eine geringe Rolle spielen. Soziale Anspruchsrechte sind niedrig bewertet, mit individuellen Bedürftigkeitsprüfungen und geringen Leistungen verbunden sowie mit sozialer Stigmatisierung behaftet. Insgesamt herrscht damit ein starker, institutionalisierter Zwang zur Lohnarbeit, zumal soziale Unsicherheit als Motor ökonomischer Entwicklung betrachtet wird. Andererseits ist die Beschäftigungsdynamik hoch, Steuern sind niedrig, was – im günstigen Fall – einen hohen privaten Wohlstand entstehen läßt.

Unterschiedliche Wohlfahrtsstaatstypen – unterschiedliche Probleme

Jeder Wohlfahrtsstaatstypus[3] produziert auf diese Weise seine charakteristischen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Programme, Leistungen und Leistungsansprüche. Zugleich bestehen unterschiedliche normative Muster und Orientierungen über soziale Ungleichheit und Gerechtigkeit. Und – last but not least – stößt jeder dieser drei Typen gegenwärtig auf (unterschiedliche) Probleme und Grenzen der Entwicklung, was Anlass zu Kritik und Reformvorschlägen gibt, die für jeden Wohlfahrtsstaatstypus anders ausfallen.

Will man sich einmal vergegenwärtigen, was dies ganz konkret bedeutet, beziehungsweise wie diese Modelle wirken, so ist es hilfreich, sich vorzustellen, wo man denn leben wollte. Im Falle eines Beamten oder Facharbeiters ist der konservative Wohlfahrtsstaat immer noch ein Hort der Sicherheit und des Wohlstandes. Ist man jedoch arbeitslos, dann sind die hohen Lohnersatzleistungen und die massiven Qualifizierungs- und Betreuungsangebote der sozialdemokratischen Welt interessanter und wichtiger. Wenn man dagegen jung, gegebenenfalls auch Frau ist und über eine sehr gute Qualifikation verfügt, dann lockt der liberale Wohlfahrtsstaat mit seiner hohen Aufstiegsdynamik und den geringen Steuern.
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Fußnoten

1.
Nicht mehr zu den sozialpolitischen Institutionen im engeren Sinne, aber doch verstärkt auf diese einwirkend, agieren die Medien mit ihrer Tendenz zur Verkürzung, der Vereinfachung und Unterhaltung sowie dem Druck, andauernd Neues zu produzieren. Denn überall mangelt es – bei Journalisten in den Medien wie bei den Lesern – an basalen Kenntnissen über die Funktionsmechanismen und Wirkungen der Sozialpolitik und ihrer Reformen: Wer denkt schon – wie etwa bei der Rente – an die Jahre 2040 und folgende? Wer durchschaut denn, wie problematisch die Bescheide der öffentlichen Rentenversicherungsträger und der privaten Anbieter sind? Lange Zeiträume versprechen nämlich mehr nominelle Auszahlungen als sie inflationsbereinigt und bezogen auf die Durchschnittseinkommen (in der Zukunft) erreichen werden. Last but not least: Wer vergegenwärtigt sich denn, dass bei den Sozialversicherungsträgern gar keine Kassen und Konten existieren, auf denen die Beiträge angesammelt werden und später ausbezahlt werden – im Sinne eines Sparprogramms?
2.
Dieses Beispiel zeigt aber, dass Umverteilung immer auch politische Wahrnehmung und Interessenlagen beinhaltet und mit Stichworten wie "soziale Hängematte" oder "Leistungsmissbrauch" eine erhebliche Brisanz gewinnen kann.
3.
Dabei handelt es sich um eine idealtypische Betrachtung, die deswegen durchaus Kritik erfahren hat. In dem Arbeitsmaterial bilden die idealen Welten die Ecken, während die realen Fälle innerhalb des Dreiecks zu verorten sind. Die Niederlande sind dabei der problematischste Fall, der eigentlich in die Mitte gehört und von allen Modellen etwas hat.