Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Josef Schmid

Struktur und Dynamik von Sozialausgaben

Der Sozialstaat wandelt sich

Diese Schlaglichter aus den Daten entsprechen den Ergebnissen einer systematischen Längsschnittanalyse der Verschiebungen im deutschen Sozialstaat, die Manfred G. Schmidt folgendermaßen zusammenfasst:"Trotz aller Hemmnisse wandelt sich der Sozialstaat. Gleiches gilt für seine verschiedenen Abteilungen. Die meisten von ihnen sind im Trend gewachsen, manche aber blieben konstant oder schrumpften, teils wegen Programmbeendigung, teils aufgrund von Alterung" (2005: 173). Zu den "Schrumpfungsbranchen" – wie er es nennt – gehören vor allem die sozialpolitisch motivierte Steuerentlastung, die Soziale Entschädigung einschließlich der Kriegsopferversorgung und der Lastenausgleich. "Wachstumsbranchen" des Sozialstaates bilden, allen voran, trotz zahlreicher Kürzungen, die Renten- und die Krankenversicherungen, ferner die Sozialhilfe und sozialen Dienste.

Die finanziellen Quellen der Sozialleistungen

Woher kommt das Geld für Sozialleistungen? Im Jahr 2008 stammen aus Beiträgen der Versicherten 463 Mrd. € (207 Mrd. € Arbeitnehmeranteil, 256 Mrd. € Arbeitgeberanteil). Das entspricht auf dem ersten Blick dem Typus des konservativen Sozial(-versicherungs-)staates. Aber es fehlt noch ein gutes Drittel. Diese Mittel kommen aus dem Staatshaushalt und belaufen sich derzeit auf 292 Mrd. €. Insofern spielt die Steuerfinanzierung inzwischen eine tragende Rolle auf der Einnahmeseite des Wohlfahrtsstaates.
Aber auch hier hat sich ein erheblicher – und vielleicht sogar überraschender – Wandel vollzogen. Bei ähnlich hoher Sozialleistungsquote im Jahre 1975 reduzierte sich im Vergleich zu 2008 der Anteil der Arbeitgeber von 38 % auf 33 %, der des Staates von 37 % auf 38, während sich der Anteil der Arbeitnehmer von 21 % auf 27 % erhöhte, was durchaus eine bemerkenswerte Änderung darstellt. (Die restlichen Prozentwerte sind sonstige Einnahmen).

Wie kam es zu dieser dynamischen Entwicklung des Sozialstaats?

Die wichtigsten Gründe für die die skizzierte Entwicklung des deutschen Wohlfahrtsstaates (vgl. dazu Schmidt 2005: 174 ff. und Schmid 2010: 98 ff.sind folgende:
  • Höhe, Wachstum und Ausdifferenzierung der Sozialausgaben verdanken sich zum einen der guten wirtschaftlichen Entwicklung, die ausreichend Ressourcen zur Verfügung stellt. Allerdings ist diese Grundlage im Laufe der Zeit immer prekärer geworden. Zugleich spiegelt sich darin die Modernisierung der Gesellschaft wider, etwa im Bereich Familie und Kinder, wo aus einer ehemals vorwiegend privaten Aufgabe eine öffentliche geworden ist, was sich konkret etwa in der erhöhten Zahl an Grippen- und Kindergartenplätzen, aber auch am Elterngeld zeigt.

  • Zum anderen spielt die Stärke von SPD und CDU/CSU eine Rolle, Schmidt nennt sie die "Sozialstaatsparteien", die gerade in der Sozialpolitik intensiv im Wettbewerb stehen, was sich als ausgabensteigernd erwiesen hat. Dahinter stecken durchaus unterschiedliche Motive: Zum einen verfolgen Parteien das Prinzip der Stimmenmaximierung und da der Sozialstaat alle Menschen erfasst, lassen sich auf diesem Feld mit "Geschenken" gut Wahlen gewinnen. Zum anderen folgen Parteien ihren normativen Leitlinien: bei den Sozialdemokraten das gleichheitsorientierte Konzept des "demokratischen Sozialismus", bei den Christdemokraten das Subsidiaritätsprinzip (- was Leistungen für die Familie an die freien Träger begründet).

  • Die Kontinuität wohlfahrtstaatlicher Arrangements basiert zudem auf der Macht von Vetospielern (vor allem Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, Tarifparteien), die erfolgreich eine Reform des Sozialstaats verhindern können, was lange unter dem Stichwort "Reformstau" diskutiert worden ist. Diese Situation führt wiederum oft zu einer Strategie des wenig auffälligen und wenig radikalen "Umgehens und Täuschens", d. h., man versucht die Kürzungen und Änderungen zu tarnen, indem man z. B. Ersatzzeiten (etwa aus der Ausbildung) nicht mehr voll anrechnet, die Bezugswerte verringert usw.

  • Schließlich spielt das Moment der Pfadabhängigkeit eine große Rolle, die sich aus der Bindung von finanziellen Ressourcen durch die Entscheidungen in der Vorperiode ergibt. In einem Bundeshaushalt sind eben allenfalls noch 5 % der Mittel frei veränderbar, der Rest ist langfristig verplant. Pfadabhängigkeit entsteht ferner dadurch, dass positive Feedback-Effekte und komplementäre Strukturentwicklungen eine institutionelle Komplexität haben entstehen lassen, die sich nur unter hohem Aufwand und mit riskantem Ausgang verändern lassen[3]. So hat sich die Dynamisierung der Renten (besonders in der Wachstumsphase) auch positiv auf die allgemeine wirtschaftliche Nachfrage ausgewirkt, die Frühverrentung die Produktivität gesteigert und die Sozialpolitik auf diese Weise mit dem Beschäftigungssystem verknüpft. Zudem haben sich entsprechende Akteurskonstellationen gebildet, die politisch sehr einflussreich sind wie etwa in der Interessenvertretung der Rentner.
Die ungleiche Verteilung der Sozialausgaben

Das Bild lange wachsender und anhaltend hoher Sozialausgaben täuscht in mancher Hinsicht: Erstens sind die Daten hoch aggregiert und langfristig erfasst. Das allein ergibt eine Tendenz zugunsten von Kontinuität. Zweitens werden "nur" Tendenzen wiedergegeben, die mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit auftreten, daher sind auch immer Ausnahmen (für einzelne Politikfelder und Personenkreise wie etwa im Rahmen von Hartz 4) möglich. Noch wichtiger als solche methodischen Relativierungen sind drittens die unterschiedlichen politischen Gewichte und Betroffenheiten: Wenn ich als Rentner von Rentenkürzungen betroffen bin, dann ist es mir egal, ob die aktive Arbeitsmarktpolitik oder die Familienpolitik ausgeweitet wird. Die über die vergangenen Jahrzehnte zu beobachtende Ausgabendynamik vermittelt somit fälschlich den Eindruck einer "heilen Wohlfahrtswelt", denn dazu sind die Herausforderungen und absehbaren Veränderungen zu groß.

Fußnoten

3.
Politische Pfade werden demnach gegebenenfalls trotz ihrer ökonomischen Ineffizienz fortgeführt, weil sie eben so komplex sind und kaum realistische Alternativen existieren, da Akteure sich hierzu moralisch verpflichtet fühlen, beziehungsweise die Institutionen als normativ rechtens empfunden werden und legitimiert sind. Ein Beispiel dafür ist die deutsche Praxis der Frühverrentung, die die Rentenversicherung belastet, Arbeitskräftepotenzial nicht ausnutzt und problematische Allokationseffekte aufweist (vereinfacht: von Kleinbetrieben mit hohem Beschäftigungswachstum zu Großbetrieben mit Arbeitsplatzabbau).