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31.5.2012 | Von:
Michael Zürn

Neue Regelungsformen internationaler Problemlagen

Politische Autorität jenseits des Nationalstaates

Entscheidend für unseren Zusammenhang ist nun, dass sich mit diesen neuen Governance-Inhalten eine Supranationalisierung und Transnationalisierung ihrer institutionellen Form vollzog. Supranationalisierung bezeichnet einen Prozess, in dem internationale Institutionen Verfahren ausbilden, die sich von dem zwischenstaatlichen Konsensprinzip lösen. Dadurch können für nationale Regierungen Verpflichtungen entstehen, Maßnahmen auch dann zu ergreifen, wenn sie selbst nicht zustimmen. Infolge der Supranationalisierung verschiebt sich ein Teil der politischen Autorität von einzelnen Staaten zu internationalen Institutionen. Insofern bezeichnet Supranationalisierung einen Prozess, der politische Autorität jenseits des Nationalstaates erwachsen lässt. Internationale Institutionen besitzen dann politische Autorität, wenn seitens der Staaten formal oder de-facto anerkannt ist, dass Entscheidungen auf der internationalen Ebene getroffen werden können, die die eigene Jurisdiktion betreffen und auch dann als bindend anzusehen sind, wenn sie sich von den eigenen Politiken und Präferenzen unterscheiden. In diesem Sinne stellt die Delegation einer Entscheidungskompetenz an den internationalen Strafgerichtshof, ebenso wie die Bereitschaft Mehrheitsentscheidungen des Sicherheitsrates der UNO zu akzeptieren, ein Beispiel für die Entstehung politischer Autorität jenseits des Nationalstaates dar. Eine so verstandene Autorität ist eine spezifische Form politischer Herrschaft und bedarf der Legitimation.

Transnationalisierung bezeichnet einen Prozess, bei dem nicht-staatliche Akteure die Träger internationaler politischer Regelungen und Aktivitäten sind, ohne dass Staaten die Aufgabe an die nicht-staatlichen Akteure formal delegiert haben. Solche Regelungen beruhen auf dem Prinzip der Selbstorganisation und erzeugen private authority. Darunter fallen dann beispielsweise sogenannte Codes of Conduct, die zwischen Unternehmen vereinbart werden und möglicherweise Verpflichtungen beinhalten, denen die nationale Regierung des Landes, in dem sich der Stammsitz eines Unternehmens befindet, nicht zugestimmt hätte. Aber auch die Übernahme von Funktionen durch transnationale NGOs im Rahmen internationaler Institutionen – beispielsweise übernimmt Amnesty International zu einem erheblichen Ausmaß die Überwachungsaufgabe des internationalen Menschenrechtsregimes – bringt eine solche Transnationalisierung zum Ausdruck. Auch die Transnationalisierung kann im Ergebnis dazu führen, dass das Konsensprinzip und Nichtinterventionsgebot internationaler Politik de facto umgangen wird.

Anzahl internationaler Vereinbarungen

Welche Indizien können dafür angeführt werden, dass sich die beschriebenen Veränderungen in der Governance internationaler Beziehungen vollzogen haben? Ein erstes Maß für die beschriebene Dynamik ist die Entwicklung der bloßen Anzahl internationaler Verträge. So stieg die Anzahl aller bei der UNO registrierten internationalen Verträge von 1960 mit 8776 Verträgen auf 63419 im Jahr 2010). Wenn man nur die wichtigeren multilateralen Verträge anschaut, die bei der UNO offiziell hinterlegt und gegengezeichnet sind, ergibt sich ein vergleichbares Wachstum: von 942 im Jahr 1969 bis auf 6154 im Jahr 2010. Hinter diesem Anstieg verbirgt sich auch eine Ausweitung der Problemfelder, die von internationalen Institutionen bearbeitet werden. Lange Zeit standen die Sicherheitsfrage und die Wirtschaftsbeziehungen im Mittelpunkt der Bemühungen; heute befassen sich internationale Institutionen mit fast allen denkbaren Problemfeldern. Neben der wachsenden Quantität und der Ausweitung internationaler Vereinbarungen müsste als zweites Maß der Dynamik eine neue, autoritätsbegründende Qualität internationaler Institutionen entlang aller Phasen der Politikentwicklung zu beobachten sein.

Mehrheitsentscheidungen in internationalen Verhandlungen

Während der Entwicklung einer Regelung ergibt sich zunächst eine Verhandlungs- bzw. Entscheidungsphase. In ihr lässt sich zunächst eine relative Zunahme von Mehrheitsentscheidungen in internationalen Institutionen beobachten. Mehrheitsentscheidungen erhöhen die Handlungsfähigkeit internationaler Institutionen, die im Zuge des wachsenden Regelungsbedarfs auf der internationalen Ebene zunehmend gefordert wird, indem sie das Veto einzelner Staaten aushebeln und Blockaden überwinden. Auch wenn das Instrument der Mehrheitsentscheidung in internationalen Verhandlungen weit weniger genutzt wird, als es formal zur Verfügung steht, übt es dennoch auf Vetospieler einen Druck zur Kompromissbereitschaft aus. So haben heute grob zwei Drittel aller internationalen Organisationen mit Beteiligung von mindestens einer großen Macht die Möglichkeit, Mehrheitsentscheidungen zu fällen. Eine detaillierte Untersuchung über internationale Umweltregime erbringt ein ähnliches, aber differenzierteres Bild. Auch hier sind vertraglich häufig Mehrheitsentscheidungen vorgesehen. Es zeigt sich allerdings, dass die Staaten in der Praxis tatsächlich stärker konsensorientiert vorgehen: in nur 20,2 % der untersuchten Fälle werden Konsensentscheidungen vorgeschrieben, sie bilden aber in 58,4 % der Fälle die Praxis der Entscheidungsfindung ab. Die formale Möglichkeit Mehrheitsentscheidungen durchzusetzen, bei gleichzeitiger Konsensorientierung in der Praxis, stellt insofern den Versuch dar, die sich widersprechenden Ziele der Handlungsfähigkeit der internationalen Institutionen und der Implementationsbereitschaft der Mitgliedstaaten auszubalancieren. Im Ergebnis erhöht dies die Wahrscheinlichkeit, dass einzelne Staaten Maßnahmen gegen ihren ursprünglichen Willen umsetzen.

Die Überwachung internationaler Regelungen

Die Überwachung (monitoring) und Verifikation internationaler Regelungen erfolgt gleichfalls zunehmend von Akteuren, die nicht direkt der staatlichen Kontrolle unterliegen. Generell nimmt der Überwachungsbedarf zu, wenn die internationalen Normen nicht mehr nur an den Grenzen zwischen Staaten wirksam werden, sondern Aktivitäten innerhalb von Staatsgebieten regeln. So ist die Überwachung von Zollregelungen, die an den Grenzen zur Anwendung kommen, vergleichsweise einfach. Schwieriger wird es, wenn etwa staatliche Subventionen für nationale Unternehmen unterbunden werden sollen, wie etwa die Diskussionen über den Auslauf der Subventionen für die Steinkohle zeigen. Die gegenseitige Beobachtung der Vertragsstaaten reicht in diesen Fällen häufig nicht aus, weshalb der Bedarf an unabhängigen Akteuren, die Informationen über die Regeleinhaltung bereitstellen, anwächst. Diese können zum einen durch die Vertragsorganisationen bereitgestellt werden. Der Internationale Währungsfonds und das Regime zur Nichtverbreitung von Atomwaffen sind dafür bekannte Beispiele. Außerdem hat in den letzten Jahren die Rolle internationaler Sekretariate bei der Regelüberwachung zugenommen. Ebenso wichtig ist in diesem Zusammenhang die Bedeutung von transnationalen Nichtregierungsorganisationen, die im Zusammenwirken mit den gesellschaftlichen Akteuren, die von einer Regelverletzung negativ betroffen sind, eine informelle, aber unabhängige Regelüberwachung vornehmen. So ist beispielsweise die Überwachung von international genormten Menschenrechten informell längst Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch übertragen worden. Insofern kann die deutlich gewachsene Zahl transnationaler Nichtregierungsorganisationen, die vom ECOSOC (Economic and Social Council) der Vereinten Nationen akkreditiert sind, als ein Indikator für diese Entwicklung gelten: Waren im Jahr 1948 nur 50 NGOs zugelassen, so belief sich deren Zahl im Jahr 1996 auf 1041 und im Jahr 2009 auf nicht weniger als auf 3287.


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