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Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Michael Zürn

Neue Regelungsformen internationaler Problemlagen

Internationale Schiedsgerichte

Der Blick auf strittige Fälle der Regelinterpretation zeigt eine Bedeutungszunahme unabhängiger Schiedsgerichtsverfahren und internationaler Gerichtshöfe. In dem Maße, wie die Anzahl internationaler Verpflichtungen wächst, nehmen auch die Kollisionen sowohl zwischen internationalen und nationalen als auch zwischen unterschiedlichen internationalen Regelungen zu. Außerdem erschwert eine wachsende Komplexität der Regelungsgegenstände die Regelinterpretation. Die Einrichtung von gerichtsförmigen Verfahren ist eine Möglichkeit, mit diesen Problemen umzugehen. Gleichzeitig führt dieser Mechanismus aber dazu, dass die Regelinterpretation dem Zugriff der Staaten weitgehend entzogen wird. Der Dispute Settlement Body der WTO beispielsweise entscheidet bei Streitigkeiten über die Anwendung der Regeln des Handelsregimes. Die entsprechenden Urteile können nur durch eine einstimmige Stellungnahme aller Mitgliedsstaaten zurückgewiesen werden. Von derartigen quasi-gerichtlichen Einrichtungen gab es im Jahre 1960 nur 27; inzwischen ist die Anzahl auf 97 angestiegen (2004). Wenn man eine enge Definition anlegt und nur solche Einrichtungen berücksichtigt, die alle Bedingungen eines gerichtlichen Verfahrens erfüllen, dann stieg die Zahl von 5 im Jahre 1960 auf 28 im Jahre 2004 an.

Sanktionen gegen Regelverletzer

Hinsichtlich der Regeldurchsetzung kann eine gestiegene Bereitschaft beobachtet werden, materielle Sanktionen gegen Regelverletzer einzusetzen. Der Bereich des ius cogens (zwingendes, von der Zustimmung der Staaten unabhängiges Völkerrecht) reicht inzwischen über das Aggressionsverbot hinaus und umfasst auch das Verbot von genozidartigen Handlungen und der Apartheid. Darüber hinaus hat die internationale Staatengemeinschaft auch im Falle massiver Menschenrechtsverletzungen insbesondere seit 1989 zunehmend militärische Zwangsmaßnahmen und ökonomische Sanktionen ergriffen (Zangl/Zürn 2003). In einigen Fällen, wie etwa im Kosovo oder Ost Timor, haben die Vereinten Nationen nach 1989 sogar internationale Übergangsverwaltungen eingesetzt, die mit weitreichenden exekutiven, legislativen und judikativen Befugnissen ausgestattet sind. Normativ werden solche externen Eingriffe durch das – teilweise noch umstrittene – Prinizip der responsibility to protect abgestützt, das den Staaten eine Verantwortung zuschreibt, ihre Bevölkerungen vor humanitären Notlagen zu schützen. Kommen sie dieser Verantwortung nicht nach, kann die Staatengemeinschaft legitimerweise in innere Angelegenheiten eingreifen – im Extremfall auch unter Einsatz militärischer Gewalt wie z. B. in Somalia. Diese Entwicklungen sind aber nicht auf den Sicherheitsbereich beschränkt. Die Weltbank etwa setzt seit gut zwei Jahrzehnten verstärkt auf konditionale Kredite – solche, die mit der Erfüllung von drastischen Sparprogrammen durch den Empfänger verbunden sind, wie etwa bei den Austeritätsprogrammen in Lateinamerika.

Transnationale Agendasetzung

Schließlich haben die Staaten auch bei der Politikevaluation und der damit verbunden Agendasetzung Konkurrenz bekommen. Es sind wiederum sowohl internationale Sekretariate als auch transnationale Nichtregierungsorganisationen, die diese Governance-Funktion übernehmen. Demnach gewinnen zum einen die mit den Sekretariaten der internationalen Organisationen verbundenen Wissensagenturen wie etwa das International Panel for Climate Change an Bedeutung in dieser Phase des Policy-Zyklus. Gleichermaßen hat die Bedeutung von transnationalen Nichtregierungsorganisationen, die internationale Problemlagen identifizieren und dementsprechende internationale Regelungen einfordern, deutlich zugenommen. Die Rolle von Transparency International bei der Entwicklung der UN-Anti-Korruptions-Konvention ist nur ein Beispiel dafür. Der normative Druck, der sich über die Autorität solcher Wissensorganisationen entfaltet, schwächt jedenfalls die Fähigkeit einzelner Regierungen, sich internationalen Normentwicklungsprozessen zu widersetzen (vgl. hierzu generell Meyer 2005).

Im Ergebnis haben sich internationale Institutionen entwickelt, die tief und machtvoll in nationale Gesellschaften hineinwirken, ohne dass dies durch die nationale Regierung einfach unterbunden werden kann. Pointiert formuliert üben daher internationale Institutionen inzwischen Autorität und Herrschaft aus. Sie sind nicht mehr ohne weiteres als Instrument der Nationalstaaten zu sehen. Es handelt sich dabei nicht mehr um Governance by Government, sondern um Governance with Governments.

Transnationale Institutionen

Hinzu kommt, dass sich in den letzten zwei Jahrzehnten auch transnationale Institutionen herausgebildet haben, die sich der Kontrolle der Nationalstaaten gleichfalls partiell entziehen. Hier kann man von Governance without Government sprechen. Beispiele für private Formen transnationaler Governance sind etwa die "International Chamber of Commerce", das "International Accounting Standards Board" (IASB) oder die zahllosen Verhaltenskodizes ("codes of conduct") und Zertifizierungssysteme ("Forest Stewardship Council", "Rugmark" etc.). So hat sich die Zahl von sektoralen und firmenweiten codes of conduct seit Anfang der 1990er-Jahre vervielfacht.

Eine zweite Form transnationalen Regierens besteht in der gemeinsamen Erbringung von Governance-Leistungen durch wirtschaftliche und/oder gesellschaftliche Akteure in Verbindung mit Staaten innerhalb so genannter public-private partnerships (vgl. z. B. Reinicke/Deng 2000). Beispiele dafür sind das ICANN, das die Vergabe von Internetadressen regelt, die "Consultative Group on International Agricultural Research", die "Roll Back Malaria Initiative" oder das "African Programme for Onchocerciasis Control" (APOC). In all diesen Fällen erbringen gesellschaftliche Akteure unmittelbar eine Reihe von Governance-Leistungen oder produzieren öffentliche Güter, die von Staaten nicht oder nicht allein bereitgestellt werden können. Dabei sind private Akteure neben der Regelsetzung auch in die Regelüberwachung und -interpretation sowie bei der Um- und Durchsetzung der Governance-Inhalte involviert. Die Anzahl derartiger regulativer Standardsetzungen und die relative Bedeutung der privaten Akteure darin haben im Laufe der Zeit zugenommen.

All die genannten Formen der transnationalen politischen Regulierung sind nicht völlig neuartig. Es spricht jedoch viel dafür, dass die Transnationalisierung insgesamt zunimmt. So stieg in den letzten Jahrzehnten die Zahl grenzübergreifend agierender nicht-staatlicher Akteure wie transnationaler Konzerne und transnationaler NGOs auf ca. 51 500.

Zwischenbilanz

Angesichts der skizzierten Entwicklungen lässt sich in der Tat von einer Supra‑ und Transnationalisierung der Governance denationalisierter Problemlagen sprechen. Dieser Prozess ist zwar im Bereich der Wirtschaft und der Umwelt am deutlichsten zu beobachten, aber auch in Politikfeldern wie Sicherheit und Herrschaft, die lange als besonders schwierig zu verregeln galten: Das schon erwähnte internationale Menschrechtsregime, die Gründung des internationalen Strafgerichtshofs und die aktive Rolle des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen seit 1990 unterstreichen dies eindrucksvoll. Und selbst in den Kernbereichen moderner Staatlichkeit, nämlich dem Steuermonopol und dem Gewaltmonopol, lassen sich entsprechende Tendenzen erkennen. Somit sind diese Entwicklungen nicht auf die OECD-Welt beschränkt, sondern haben globale Reichweite.


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