Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Michael Zürn

Struktur- und Legitimationsprobleme des globalen Mehrebenensystem

Regelbefolgungsprobleme

Aus den beschriebenen Besonderheiten der globalen Mehrebenen-Governance ergeben sich deren strukturelle Defizite. Zum einen weist die globale Mehrebenen-Governance besondere Regelbefolgungsprobleme (compliance) auf. Zwar hängt eine ausreichende Regelbefolgung nicht notwendigerweise von einer zentralen Sanktionsgewalt ab. Es gibt auch andere Mechanismen der Erwirkung von Regelbefolgung, die allerdings auf der internationalen Ebene bestenfalls partiell gegeben sind. So setzt der Appell an die Legitimität einer Regelung und deren Absicherung durch rechtsförmige Verfahren voraus, dass der potentielle Regelverletzer gegenüber guten Argumenten und Legitimitätserwägungen aufgeschlossen ist. Ob ein Appell an das Rechtsbewusstsein beispielsweise bei Idi Amin, dem ugandischen Diktator der 1970er-Jahre, wirklich greift, ist aber zu bezweifeln. Und eine erfolgreiche nicht-hierarchische Sanktionierung beruht auf der Bereitschaft eines anderen Mitgliedsstaats, die Kosten der Sanktionierung zu tragen. Diese Bedingungen sind in der globalen Mehrebenen-Governance nicht regelhaft gegeben, so dass mangelnde Regelbefolgung ein deutlich größeres Problem darstellt als bei anderen Formen der Mehrebenen-Governance. Freilich wird auf dieses Defizit reagiert. Dabei tun sich insbesondere transnationale Nichtregierungsorganisationen hervor, die mittels ihrer Kampagnen Normverletzer durch shaming and blaming sanktionieren.

Legitimationsprobleme

Die globale Mehrebenen-Governance erzeugt zudem besondere Legitimationsprobleme. So lange sich internationale Institutionen auf das bloße Interdependenzmanagement beschränkten, welches das Einverständnis jedes Mitgliedstaates voraussetzte, stellte der zweistufige Legitimationsprozess kein Problem dar. Durch die zunehmende Autorität internationaler Institutionen hat sich das jedoch geändert. Es entsteht ein wachsendes Bedürfnis nach der direkten Legitimierung von internationalen Entscheidungen.

Freie Wahlen, diskursive Willensbildung und Parteiensysteme, die jene Parteien begünstigen, die eine breite Interessenmehrheit repräsentieren, sind die Mechanismen, die die politische Beteiligung eines beträchtlichen Anteils der Öffentlichkeit im Nationalstaat möglich machten und durch die Legitimität an die zentralen Entscheidungsträger übertragen wird. Jenseits des Nationalstaates jedoch fehlen diese aus der parlamentarischen Demokratie bekannten Mechanismen der Legitimierung weitgehend.

Zwei neuere Entwicklungen in der globalen Mehrebenen-Governance können als Reaktion auf dieses Problem interpretiert werden. Auf der einen Seite wächst die Bedeutung von transnationalen NGOs. NGOs sind wichtige Komponenten sektoraler Öffentlichkeiten, die dabei helfen, die Entscheidungen internationaler und transnationaler Institutionen mit den gesellschaftlichen Adressaten zu verbinden. So werden Umweltdebatten inzwischen durch NGOs wie Greenpeace oder den World Wildlife Fund (WWF) erheblich geprägt. Damit wird der zweistufige Legitimationsprozess internationaler Institutionen informell um eine direkte Verbindung ergänzt. Auf der anderen Seite werden in internationalen Institutionen deutlich mehr Entscheidungen im Konsensmodus getroffen, als dies die formalen Prozeduren verlangen (siehe oben). Damit wird zwar die Akzeptanz der Entscheidungen erhöht, es hat aber auch seinen Preis: es kommen weniger effektive Interventionen und deutlich weniger Umverteilungspolitiken zustande als dies in nationalen Demokratien möglich ist. Die globale Mehrebenen-Governance neigt also dazu, langsam und wenig entscheidungsfreudig zu sein sowie Ungleichheitsfragen auszuklammern.

Koordinationsprobleme

Das Fehlen einer zentralen Koordination von verschiedenen Politiken verweist auf einen dritten strukturellen Mangel in der globalen Mehrebenen-Governance. Zwar interagieren die unterschiedlichen internationalen Institutionen miteinander und passen sich dabei auch kontinuierlich einander an, aber eine grundwertorientierte Gesamtkoordination bleibt weitestgehend aus. Da der Koordinationsbedarf aber angesichts quantitativ stark zunehmender internationaler Regulierungen anwächst, scheinen sich funktionale Äquivalente herauszubilden. Insbesondere die G8/20 Treffen erbringen eine gewisse Koordinationsleistung, indem sie dringende Themen identifizieren und allgemeine Zielvorgaben für mehrere internationale Institutionen formulieren. Auch der UN-Sicherheitsrat übernimmt bei der Abwägung der Ziele Frieden und Menschenrechte eine koordinierende Rolle.

Diese informellen Koordinationsinstitutionen haben allerdings gemeinsam, dass sie überhaupt nicht zum Zwecke der Koordination gegründet worden sind und eine stark exklusive Mitgliedschaft aufweisen. Ihnen fehlt also ein Mandat und es bestehen keinerlei Verbindungen zwischen diesen Institutionen und den gesellschaftlichen Regelungsadressaten. Die Koordinationsleistungen der globalen Mehrebenen-Governance erweisen sich daher als beschränkt und zugleich zufällig.


Warum wurden die Vereinten Nationen gegründet? Welche Ziele und Aufgaben haben sie? Was ist der Sicherheitsrat und welche Rolle spielt Deutschland? Die 11 Infografiken geben Antworten und zeigen anschaulich, wie die UN aufgebaut sind.

Mehr lesen

UN – United Nations
Zahlen und Fakten: Globalisierung

Global Governance

Die Vereinten Nationen (UN) sind die einzige Organisation, die eine universelle Akzeptanz für sich in Anspruch nehmen kann. Daneben wirken auf globaler Ebene zahlreiche internationale Institutionen und zivilgesellschaftliche Gruppen. Auch die Idee einer freien und demokratischen Staatsform hat sich globalisiert.

Mehr lesen