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29.4.2021

10 Jahre Arbeitnehmerfreizügigkeit für die EU-Beitrittsstaaten von 2004

Am 1. Mai 2011 wurden für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus acht osteuropäischen Staaten die letzten Beschränkungen für die freie Wahl des Arbeitsplatzes aufgehoben. Die von einigen befürchtete verstärkte Zuwanderung aus Osteuropa nach Deutschland blieb seitdem aus.

Eine Erntehelferin legt Spargel in eine TransportkisteViele Erntehelferinnen und Erntehelfer in Deutschland kommen traditionell aus Osteuropa. Dank der Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU ist das ohne bürokratische Hürden möglich. (© picture-alliance/dpa, Armin Weigel)

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist ein Grundrecht in der Europäischen Union. Für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus den EU-Mitgliedstaaten gilt seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) 1957 grundsätzlich das uneingeschränkte Recht, sich in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen und einer Beschäftigung nachzugehen. Die Verordnung 1612/68 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Oktober 1968 regelte dann konkret die Rahmenbedingungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit.

Bevor Anfang Mai 2004 die acht osteuropäischen Staaten Polen, Tschechien, die Slowakei, Slowenien, Ungarn, Estland, Lettland und Litauen der EU beitraten, hatten insbesondere Deutschland und Österreich Bedenken bzgl. der Arbeitnehmerfreizügigkeit geäußert. Die deutsche Regierung z.B. hatte befürchtet, dass eine vollständige Öffnung der Arbeitsmärkte den heimischen Arbeitsmarkt übermäßig belasten und zu sinkenden Löhnen führen würde. Daraufhin wurde eine Übergangsregelung eingeführt, um diesen Staaten das Recht auf Arbeitnehmerfreizügigkeit zunächst nur eigeschränkt zu gewähren.

Übergangsmodell mit "2-3-2"-Regel

Letztlich einigten sich die EU und die hinzukommenden osteuropäischen Staaten bei den Beitrittsverhandlungen auf ein komplexes Übergangsmodell. Allen bisherigen EU-Mitgliedsstaaten war es freigestellt, den eigenen Arbeitsmarkt umgehend für die osteuropäischen Beitrittsländer zu öffnen. Von dieser Möglichkeit machten Großbritannien, Irland und Schweden Gebrauch. Ferner galt die sogenannte "2-3-2"-Regel, die es den Staaten nach zwei Jahren ermöglichte, die Einschränkungen aufzuheben oder für drei weitere Jahre von dieser Regelung Gebrauch zu machen. Wiederum zwei Jahre später waren sie verpflichtet, den Arbeitsmarkt für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus den osteuropäischen Beitrittsländern zu öffnen.

Nur Deutschland und Österreich nahmen die Gesamtlaufzeit von insgesamt sieben Jahren in Anspruch. Am 1. Mai 2011 lief dann die letzte Übergangsfrist aus. Für Bulgarien und Rumänien, die der Europäischen Union am 1. Januar 2007 beitraten, galt ebenfalls die "2-3-2"-Regel. Zu Beginn des Jahres 2014 lief auch diese Übergangsfrist aus. Kroatien wiederum trat der EU am 1. Juli 2013 bei; in diesem Falle verzichtete Deutschland zwei Jahre nach Beitritt darauf, die Einschränkung zu verlängern. Ab dem 1. Juli 2015 konnten auch kroatische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ohne Einschränkungen in Deutschland arbeiten.

Sowohl das Auslaufen der letzten Frist für die acht osteuropäischen Beitrittsländer im Mai 2011 als auch der Übergangsregelungen für Bulgarien und Rumänien Anfang 2014 sorgten für hitzige innenpolitische Debatten in Deutschland. Einige Politikerinnen und Politiker forderten beispielsweise einen schärferen Kurs in der Migrationspolitik, um gegen die vermeintliche "Einwanderung in die Sozialsysteme" in Deutschland vorzugehen. Auch im Europawahlkampf 2014 war die Arbeitnehmerfreizügigkeit Gegenstand kontroverser Debatten.

Sozialleistungen für EU-Ausländer

Schon im Jahr 2007 allerdings fügte der deutsche Gesetzgeber eine Ausschlussklausel in das Sozialgesetzbuch ein: dieser zufolge wird das Arbeitslosengeld II (ALG II) nicht gewährt, wenn sich Ausländerinnen und Ausländer ausschließlich zum Zweck der Arbeitssuche in Deutschland aufhalten. Deutsche Sozialgerichte werteten dies in der Folge unterschiedlich, woraufhin der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Klausel prüfte. Im September 2015 bestätigte der EuGH die Ausschlussklausel auf Vorlage des Bundessozialgerichts (BSG): der Leistungsausschluss ist mit EU-Recht vereinbar, so dass EU-Bürgerinnen und -Bürger generell von Hartz-IV-Leistungen ausgeschlossen werden können, wenn sie keine Arbeit suchen oder noch auf der Suche nach einer Erstbeschäftigung sind. Für EU-Bürger, die weniger als ein Jahr in Deutschland gearbeitet haben, könne der ALG II-Anspruch auf sechs Monate begrenzt werden. Laut einem Urteil des BSG vom Dezember 2015 wiederum können die von der Regelung betroffenen Menschen dennoch Sozialhilfeleistungen bekommen, ebenso wie eine regelmäßige Hilfe zum Lebensunterhalt bei einem Aufenthalt von mehr als sechs Monaten. Um unberechtigte Kindergeldzahlungen zu verhindern, wird seit 2016 ein Datenabgleich zwischen Ausländerbehörden und Familienkassen durchgeführt.

Seitdem Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus den acht osteuropäischen EU-Erweiterungsländern die volle Freizügigkeit genießen, bildeten sich laut des "Freizügigkeitsmonitors" des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge je nach Land sehr unterschiedliche Migrationsgeschichten heraus.

Zu- und Abwanderungszahlen gleichen sich an

Zu einer verstärkten Zuwanderung aus Osteuropa nach Deutschland kam es durch die Arbeitnehmerfreizügigkeit letztlich nicht. Aus Polen sind von 2012 bis zum ersten Halbjahr 2020 insgesamt 1.043.398 Menschen nach Deutschland eingewandert. Im gleichen Zeitraum wanderten 593.856 Menschen nach Polen ab. Den größten Zuwanderungsüberschuss aus Polen gab es 2015, als 77.170 mehr Menschen nach Deutschland kamen als nach Polen abwanderten. Seitdem gleichen sich die Zahlen zur Zu- und Abwanderung von Jahr zu Jahr stärker an. Im Jahr 2019 kamen 101.467 Menschen aus Polen nach Deutschland, den umgekehrten Weg gingen 85.720 Menschen.

Weitaus weniger Wanderungsbewegungen gab es von und nach Tschechien, dem zweitgrößten Beitrittsland der EU-Osterweiterung von 2004. Von 2012 bis zum ersten Halbjahr 2020 wanderten insgesamt 67.915 Menschen von dort nach Deutschland ein, 41.829 Menschen wanderten nach Tschechien ab. Auch hier erreichte die Zuwanderung im Jahr 2015 ihren Höhepunkt, seitdem sind die Zahlen rückläufig.

Die Pandemie bremst Wanderungsbewegungen

Seit Beginn der Corona-Pandemie haben deutlich weniger Menschen ihr Land verlassen. Aus den 27 EU-Staaten wanderten im ersten Halbjahr 2020 insgesamt 226.040 EU-Staatsangehörige nach Deutschland, das waren 24,7 Prozent weniger Menschen als im Vergleich zum ersten Halbjahr 2019. Bezogen auf die acht Beitrittsländer von 2004 kamen im ersten Halbjahr 2020 insgesamt 20.867 Personen nach Deutschland und damit 24,3 Prozent weniger als im Vergleich zum gleichen Vorjahreszeitraum. Die Abwanderung aus Deutschland sank ebenso um 24,3 Prozent (insgesamt 156.148 Fortzüge aus Deutschland).

Insgesamt aber hat die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Deutschland aus den neuen osteuropäischen EU-Staaten einen neuen Höchststand erreicht. Im November 2020 befanden sich 1.487.909 Millionen von ihnen in solchen Beschäftigungsverhältnissen. Weitere 138.089 Menschen gingen geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen nach. Derzeit kommen 2,3 Prozent der Arbeitslosen in Deutschland aus den acht osteuropäischen Beitrittsländern von 2004, weitere 2,7 Prozent der Arbeitslosen in Deutschland aus den zwei osteuropäischen Beitrittsländern von 2007. Insgesamt waren im Januar diesen Jahres 163.923 Menschen arbeitslos gemeldet, die aus den neuen osteuropäischen EU-Staaten kamen. Die Arbeitslosenquote innerhalb dieser Gruppe lag im Oktober 2020 bei 9,2 Prozent und damit über der durchschnittlichen Arbeitslosenquote für Deutsche von 5,7 Prozent. Jedoch fällt die Quote bei Personen aus Griechenland, Italien, Portugal und Spanien mit 10,8 Prozent sowie der von Ausländerinnen und Ausländern in Deutschland insgesamt (14,9 Prozent) höher aus.

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