Arzt läuft durch Krankenhausflur

28.2.2014 | Von:
Thomas Gerlinger

Modellvarianten

Nur bis zu bestimmten Altersgrenzen können Kinder beitragsfrei mitversichert sein. Der Beschluß des Leipziger CDU-Parteitags 2003 sieht eine beitragsfreie Mitversicherung von Kindern vor. Ihre Krankenversorgung soll aus Steuermitteln, nämlich durch einen von der Kindergeldstelle zur Verfügung zu stellenden Betrag von 90 Euro je Kind finanziert werden. (© picture-alliance)

Mittlerweile sind unterschiedliche Modellvarianten für eine Kopfpauschale vorgelegt worden (z.B. SVR-Wirtschaft 2002: 285ff.; Knappe/Arnold 2002; Herzog-Kommission 2003: 16ff.; Rürup-Kommission 2003: 161ff.; CDU 2003: 20ff.; CDU 2004; CDU/CSU 2005: 25ff.).

Die Unterschiede zwischen den verschiedenen Konzepten zur Einführung einer Kopfpauschale betreffen wichtige Ausgestaltungsmerkmale, vor allem:
  • die Höhe der Kopfpauschale,
  • den Umfang des Leistungskatalogs,
  • den Umfang der steuerlichen Subventionen für Geringverdiener,
  • die Verwendung des Arbeitgeberanteils an den GKV-Beiträgen,
  • die Prämienpflicht für Kinder und nicht erwerbstätige Ehegatten und
  • die Modalitäten des Übergangs zum neuen Modell.
Die Merkmale einiger wichtiger Konzepte gehen aus der Tabelle hervor. Unter den politischen Parteien sind es die CDU und die FDP, die sich Kopfpauschalenkonzepte zu Eigen gemacht haben. Die CDU nahm dabei eine Vorreiterrolle ein. Sie beschloss 2003 auf ihrem Leipziger Parteitag ein Modell, das sich eng an das kurz zuvor von der Herzog-Kommission vorgelegte Konzept anlehnte.

Modellvarianten zur KopfpauschaleModellvarianten zur Kopfpauschale Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Diesem Beschluss zufolge strebt die Union ein einkommensunabhängiges, kapitalgedecktes Finanzierungsmodell an. Der Übergang zur Kapitaldeckung soll schrittweise erfolgen. Die CDU kalkuliert mit einer Kopfpauschale von 180 Euro. Hinzu kommen 20 Euro je Versichertem, die als Vorsorgebeitrag für den Aufbau von Altersrückstellungen verwendet werden sollen. Diese Pauschale sollen auch nicht erwerbstätige Ehegatten entrichten. Aus diesen Mitteln könne der bisherige Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenkassen einschließlich Zahnbehandlung und Krankengeld finanziert werden. Der bisherige Arbeitgeberbeitrag soll an die Arbeitnehmer ausbezahlt und von diesen versteuert werden. Dabei sollte der Arbeitgeberanteil – bezogen auf das Jahr 2003 – bei 6,5 Prozent der Bruttolohn- und -gehaltssumme eingefroren werden. Kinder sind beitragsfrei mitversichert; ihre Krankenversorgung soll aus Steuermitteln, nämlich durch einen von der Kindergeldstelle zur Verfügung zu stellenden Betrag von 90 Euro je Kind finanziert werden. Die Gesamtbelastung eines Haushalts soll 15 Prozent des Haushaltseinkommens nicht übersteigen. Für Personen, die diesen Schwellenwert überschreiten, ist ein steuerfinanzierter Sozialausgleich vorgesehen.

Dem Beschluss zufolge reichen die zusätzlichen Steuern, die die Arbeitnehmer auf den ihnen auszuzahlenden Arbeitgeberbeitrag entrichten müssen, um die Krankenversorgung der Kinder zu finanzieren. Die zusätzlich erforderlichen Mittel für den Sozialausgleich sollen aus Steuermitteln bereitgestellt werden. Die Trennungslinien zwischen GKV und PKV sollen aufrechterhalten werden. Die CSU hingegen lehnte eine Kopfpauschale ab. Erst bei der Formulierung des Wahlprogramms für die Bundestagswahl 2005 verständigten sich die beiden Schwesterparteien auf ein gemeinsames Modell, das Elemente der Kopfpauschale und Elemente einer einkommensbezogenen Beitragsfinanzierung unter Beteiligung der Arbeitgeber miteinander verknüpfte (CDU/CSU 2005; siehe hierzu: Gerlinger/Simon 2011).

Der Beschluss des Leipziger Parteitags war sowohl in der CDU als auch in der gesundheitspolitischen Öffentlichkeit als tiefer Einschnitt in der sozialpolitischen Programmatik. Manchen galt es als Ausdruck einer zunehmend an neoliberalen Konzepten ausgerichteten Politik. Seither hat die CDU die Forderung nach einer Kopfpauschale bzw. Gesundheitsprämie nicht mehr in den Vordergrund gestellt. Zumeist beschränkt sie sich auf das allgemeine Bekenntnis, die Lohnkosten von den Krankenversicherungskosten entkoppeln zu wollen. Die auffällige öffentliche Zurückhaltung bei der Behandlung des Themas "Kopfpauschale" war wohl eine Konsequenz aus dem als enttäuschend empfundenen Ergebnis bei der Bundestagswahl 2005, für das in erster Linie die verstärkt neoliberale Ausrichtung in der Wirtschafts- und Sozialpolitik verantwortlich gemacht wurde (z.B. Wirtschaftswoche vom 25.04.2009 u. 17.06.2009). Auch in den gemeinsamen Programmen von CDU und CSU zu den Bundestagswahlen 2009 und 2013 wurden die Begriffe "Kopfpauschale" oder "Gesundheitsprämie" nicht erwähnt. Allerdings verfolgte die CDU, wenn auch nicht mehr unter diesem Begriff, in der Großen Koalition und in der Koalition mit der FDP das Ziel eines einkommensunabhängigen Krankenversicherungsbeitrags weiter.

Einen ganz anderen Verlauf nahm die programmatische Entwicklung bei der FDP (siehe hierzu: Gerlinger/Simon 2011). Nach ihrem Gang in die Opposition plädierte sie für eine Privatisierung des Krankenversicherungsschutzes, der sozial abzufedern sei (z.B. FDP 2004). Das Konzept einer Kopfpauschale hatte sie seit seiner Einführung in die politische Diskussion stets abgelehnt (z.B. FDP 2004). Auch im Programm zur Bundestagswahl 2009 trat sie für die generelle Einführung einer privaten Krankenversicherung auf der Grundlage des Kapitaldeckungsverfahrens sowie für eine staatliche Unterstützung finanziell überforderter Personen ein (FDP 2009: 18). Zum Thema Kopfpauschale hieß es dort: "Weder die so genannte Bürgerversicherung noch die Gesundheitsprämie sind in der Lage, die (…) Probleme in den Griff zu bekommen" (FDP 2009: 18; sehr ähnlich z.B. auch: FDP 2004).

Angesichts des Eintritts in die Bundesregierung – und insbesondere der Übernahme des Bundesgesundheitsministeriums – konnte eine solche Position für die FDP kaum Richtschnur des politischen Handelns bleiben, denn bei der generellen Privatisierung der Krankenversicherung und der Einführung des Kapitaldeckungsverfahrens handelte es sich um eine kurz- und auch mittelfristig nicht durchsetzbare Forderung. Vor diesem Hintergrund machten sich die Liberalen beim Regierungsantritt zu den stärksten Verfechtern der Kopfpauschale. Damit würde man einen Schritt in Richtung auf die gewünschte Entkoppelung von Lohnkosten und GKV-Ausgaben gehen können, dem man später weitere Schritte, auch in Richtung auf die Etablierung des Kapitaldeckungsverfahrens, folgen lassen könnte.

Die skizzierte gesundheitspolitische Programmatik im konservativ-liberalen Lager macht auf einen bemerkenswerten Sachverhalt aufmerksam: Obwohl das Regierungsprogramm der Union die Kopfpauschale bzw. Gesundheitsprämie mit keinem Wort erwähnte und das der FDP sie ausdrücklich ablehnte, wurde sie – in Gestalt eines ausgebauten Zusatzbeitrags – zum zentralen gesundheitspolitischen Reformvorhaben der schwarz-gelben Koalition.

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