Arzt läuft durch Krankenhausflur

1.9.2014 | Von:
Thomas Gerlinger
Michaela Röber

Zukünftige Finanzierungsmodelle für die Pflegeversicherung

Konzepte für die künftige Finanzierung der Pflegeversicherung

In den vergangenen Jahren sind von Expertenkommissionen, Verbänden sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern eine Vielzahl von Vorschlägen zu einer grundlegenden Reform der Pflegeversicherung, insbesondere zu ihrer Finanzierung, vorgelegt worden. Dabei stehen solche Konzepte im Mittelpunkt, die auf eine vollständige oder zumindest teilweise Abkopplung der Beitragszahlungen von den Erwerbseinkommen beziehungsweise auf die Einführung von Elementen der Kapitaldeckung zielen. Daneben spielen aber auch Überlegungen zur Einführung einer Bürgerversicherung eine Rolle. Einige der meistbeachteten Modelle sollen im Folgenden vorgestellt werden.

Der Kronberger Kreis, der Wissenschaftliche Beirat der "Stiftung Marktwirtschaft", schlägt vor, das Umlageverfahren abzuschaffen und es sofort und vollständig durch eine kapitalgedeckte Pflegeversicherung zu ersetzen (Kronberger Kreis 2005). Die Pflegeversicherung soll künftig nur noch von privaten Unternehmen getragen werden. Alle Bürgerinnen und Bürger unterliegen dann einer Versicherungspflicht mit einem obligatorischen Mindestsicherungsniveau. Die Höhe der Beiträge richtet sich nach dem individuellen Risiko und dem in der Versicherung jeweils vereinbarten Leistungsumfang. Die Beiträge sollen künftig allein von den Versicherten entrichtet werden. Der Arbeitgeberanteil wird demzufolge an die Versicherten als Bestandteil des Bruttolohns ausbezahlt und unterliegt der Besteuerung. Der monatliche Höchstbetrag für die Pflegeversicherung soll zunächst 50 Euro betragen, und zwar auch dann, wenn dieser Betrag zur Finanzierung des Mindestsicherungsniveaus nicht ausreicht. Personen, die finanziell überfordert sind – sei es, weil sie ein geringes Einkommen haben, sei es, weil sie aufgrund ihres fortgeschrittenen Alters und eines damit steigenden Pflegerisikos hohe Beiträge zu entrichten haben –, sollen einen steuerfinanzierten Zuschuss erhalten. Die Altersrückstellungen können bei einem Versicherungswechsel mitgenommen werden, um den Wettbewerb zwischen den Versicherungen anzuregen. Pflege- und Krankenversicherung sollen langfristig zu einem System zusammengefügt werden.

Die Herzog-Kommission, von der CDU eingerichtet und nach dem Kommissionsvorsitzenden, dem ehemaligen Bundespräsidenten, benannt, legte im Jahr 2003 ein Konzept für die Zukunft der sozialen Sicherungssysteme vor, das auch einen Vorschlag zur Reform der Pflegefinanzierung beinhaltet (Herzog-Kommission 2003: S. 28 ff.). Dieses Konzept sieht ebenfalls den Umstieg auf eine kapitalgedeckte Versicherung vor, hält allerdings einen längeren Übergangszeitraum für erforderlich, um zu starke Belastungen für mittlere und ältere Jahrgänge zu vermeiden. Demzufolge soll bis etwa 2030 ein kollektiver Kapitalstock aufgebaut werden, der danach aufgelöst wird, um die Altersrückstellungen der älteren Versicherten zu finanzieren. Um den Kapitalstock aufzubauen, soll der Beitragssatz auf 3,2 Prozent des Bruttoarbeitsentgelts angehoben werden. Dabei will die Herzog-Kommission an der einkommensabhängigen und gemeinsamen Finanzierung durch Arbeitgeber und Versicherte festhalten, jedoch die Arbeitgeber durch die Streichung eines bezahlten Urlaubstages oder eines weiteren Feiertags finanziell entlasten. Grundsätzlich plädiert sie dafür, bei der Beitragsbemessung alle Einkunftsarten bis zur Beitragsbemessungsgrenze einzubeziehen. Etwa 2030 soll der Übergang zur Kapitaldeckung abgeschlossen sein. Danach sollen die Beiträge dann ausschließlich nach dem Eintrittsalter der Versicherten differenziert werden; weitere individuelle Risikomerkmale sollen bei der Beitragsbemessung nicht berücksichtigt werden. Die Beiträge sollen voraussichtlich zwischen 52 Euro für einen 20-jährigen Versicherten und 66 Euro für Versicherte ab 45 Jahre schwanken.

Der Verband der Privaten Krankenversicherung e. V. (PKV-Verband) will das Umlageverfahren dauerhaft mit einer obligatorischen ergänzenden Kapitaldeckung kombinieren (PKV-Verband 2005). Die Finanzierung der Pflegeversicherung soll künftig also auf zwei Säulen ruhen. Das Umlageverfahren soll wie bisher in der sozialen Pflegeversicherung gelten. Diese soll den bisherigen Leistungsumfang finanzieren. Der Beitragssatz könne bis auf Weiteres auf dem heutigen Stand eingefroren werden. Die kapitalgedeckte Zusatzversicherung soll durch einheitliche Pauschalbeiträge, für die zunächst eine Höhe von 8,50 Euro pro Monat und anschließend eine jährliche Anhebung um einen Euro pro Monat vorgesehen ist, finanziert werden. Sie soll nur von der privaten Krankenversicherung (PKV) angeboten werden und die künftige Dynamisierung von Leistungen in Höhe von jährlich zwei Prozent finanzieren. Für alle Pflegeversicherten soll die private Zusatzversicherung obligatorisch sein. Die PKV-Unternehmen würden sich damit einen allmählich wachsenden Teil der Pflegeversicherung als Geschäftsfeld sichern. Die Kapitaldeckung würde dementsprechend allmählich an Bedeutung gewinnen. Nach etwa 35 Jahren – so der PKV-Verband – wäre rund die Hälfte aller Pflegeleistungen über das Kapitaldeckungsverfahren abgesichert.

Rürup-Kommission: Rentner sollen mehr zahlen

Die Rürup-Kommission, benannt nach ihrem Vorsitzenden, dem Wirtschaftswissenschaftler und Politikberater Bert Rürup, ist 2002 von der damaligen rot-grünen Bundesregierung eingesetzt worden, um ein Konzept für die Nachhaltigkeit der sozialen Sicherungssysteme zu entwickeln. Im Unterschied zu den bisher vorgestellten Modellen hält sie grundsätzlich am Umlageverfahren in der Pflegeversicherung fest (Rürup-Kommission 2003: S. 185 ff.). Das Umlageverfahren soll allerdings für einen befristeten Zeitraum durch eine Kapitaldeckung ergänzt werden. Ausgangspunkt für dieses Modell ist die Überlegung, dass künftige Generationen wegen des demografischen Wandels durch die Finanzierung der Pflegeversicherung stärker belastet werden als gegenwärtige Generationen, insbesondere stärker als die gegenwärtig "pflegenahen" Jahrgänge.

Im Zentrum dieses Modells steht daher ein "intergenerativer Lastenausgleich", der für mehr "Generationengerechtigkeit" sorgen soll. Die Rürup-Kommission will sie dadurch erreichen, dass Rentner einen erhöhten Beitragssatz ("Ausgleichsbeitragssatz") entrichten, der so berechnet wird, dass die aus dem demografischen Wandel sich ergebende Nettobelastung gleichermaßen auf die Generationen verteilt wird.

Der Beitragssatz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bleibt konstant bei 1,7 Prozent. Beginnend mit dem Jahr 2010, zahlen Rentnerinnen und Rentner einen zusätzlichen Beitragssatz von zunächst 2,0 Prozent, der bis 2040 auf 2,8 Prozent (also auf dann insgesamt 4,5 Prozent) ansteigt (Rürup-Kommission 2003: S. 204). Dieser Ausgleichsbeitrag der Rentnerinnen und Rentner soll es den heute erwerbstätigen Generationen ermöglichen, einen Teil ihres Beitrages auf einem privaten Vorsorgekonto anzusparen. Ab 2030 soll dieses Konto nach und nach wieder aufgelöst werden, um die steigenden Beitragsbelastungen aufzufangen. Für die Leistungen der Pflegeversicherung sieht die Rürup-Kommission eine Dynamisierung vor, weil anderenfalls die Pflegeversicherung nur noch in geringem Umfang zur Absicherung des Pflegerisikos beitragen würde. Die Trennung von sozialer und privater Pflegeversicherung soll nach ihrem Willen fortbestehen.

Die SPD möchte eine Bürgerversicherung

Im Unterschied zu den anderen Modellen hält das Konzept des SPD-Bundestagsabgeordneten Karl Lauterbach und seiner Mitautorinnen und Mitautoren in vollem Umfang an der Umlagefinanzierung fest (Lauterbach/Lüngen/Stollenwerk/Gerber/Klevert-Deichert 2005). Dabei sollen alle Bürgerinnen und Bürger in eine "Bürgerversicherung Pflege" integriert werden. Zwar kann die Pflegeversicherung sowohl von gesetzlichen Pflegekassen als auch von privaten Pflegeversicherungsunternehmen angeboten werden, allerdings haben sie unter einheitlichen Bedingungen zu agieren. Von der Schaffung einheitlicher Rahmenbedingungen erwarten die Autorinnen und Autoren einen Lastenausgleich zwischen beiden Versicherungstypen, denn in der gesetzlichen Pflegeversicherung ist Pflegebedürftigkeit weit häufiger anzutreffen und tritt im Durchschnitt in einem weit früheren Lebensalter ein als in der privaten Versicherung. Grundsätzlich sollen bei der Beitragsbemessung alle Einkunftsarten mit Ausnahme der Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung berücksichtigt werden.

Die Finanzierung der Pflegeversicherung ruht demzufolge auf zwei Säulen: Zum einen sollen Beiträge auf Erwerbseinkommen erhoben werden, zum anderen auf Vermögenseinkommen. Die Beitragsbemessungsgrenze soll sich in beiden Säulen auf dem derzeitigen Niveau bewegen, wobei für Vermögenseinkünfte ein Freibetrag eingeführt wird. Lauterbach und seine Mitautorinnen und Mitautoren versprechen sich davon eine deutliche Senkung des Beitragssatzes in der Pflegeversicherung: Der kostendeckende Beitragssatz in der gesetzlichen Pflegeversicherung für Versicherte ohne Kinder würde sich den Berechnungen zufolge von 1,74 Prozent im Jahr 2006 bei Einführung einer Bürgerversicherung Pflege um 0,36 Prozentpunkte, also auf 1,38 Prozent, reduzieren (Lauterbach/Lüngen/Stollenwerk/Gerber/Klevert-Deichert 2005: S. 24).

Auf der Leistungsseite plädieren Lauterbach und seine Mitautorinnen und Mitautoren dafür, Demenzkranke in die Pflegeversicherung einzubeziehen und die Sätze für die ambulante Pflege in den Stufen I und II anzuheben. Mit diesen Leistungsausweitungen würde sich – bezogen auf das Jahr 2006 – der Beitragssatz um 0,14 Prozentpunkte erhöhen. Die mit der Einführung der Bürgerversicherung Pflege verbundene Entlastung würde aber dazu führen, dass er mit 1,5 Prozent das gegenwärtige Niveau immer noch deutlich unterschreitet. Bei Einführung einer Bürgerversicherung würde also trotz Leistungsausweitungen der Beitragssatz um 0,24 Prozentpunkte unter dem in der gesetzlichen Pflegeversicherung erforderlichen Niveau liegen (Lauterbach/Lüngen/Stollenwerk/Gerber/Klevert-Deichert 2005: S. 21 ff.). Das Konzept sieht darüber hinaus eine Dynamisierung der Leistungen im Umfang der durchschnittlichen Lohn- und Gehaltssteigerungen vor.

Tipp

Übersicht

Reformvorschläge zur Finanzierung der sozialen Pflegeversicherung

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Zahlreiche Konzepte setzen bei der Finanzierungsreform in der Pflegeversicherung also auf eine zumindest partielle Einführung von Elementen der Kapitaldeckung. Eine solche Veränderung hätte aber Auswirkungen auf die Solidararchitektur bei der sozialen Sicherung, denn Formen der Kapitaldeckung weisen eine strukturelle soziale Schieflage auf. Die Bezugsgröße des Versicherungsbeitrags ist in den meisten Modellen das individuelle Risiko, nicht das individuelle Einkommen. Ein gewisser Sozialausgleich wird in derartigen Modellen in der Regel über die Einführung von Steuerzuschüssen für sozial Schwache organisiert. Aber das Ausmaß der sozialen Umverteilung, das über kapitalgedeckte Sozialversicherungen herbeigeführt wird, bleibt meist hinter den im Rahmen von Umlageverfahren erzielten Ausgleichsvolumen zurück. Zudem birgt das Ansparen von Anwartschaften durch Anlage von Altersrückstellungen auf den Kapitalmärkten – wie erwähnt – erhebliche Risiken. Dies hat gerade die jüngste Finanzkrise noch einmal deutlich vor Augen geführt.