Rentenpolitik

30.1.2020 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Finanzierbarkeit trotz demografischer Belastungen?

Unvermeidlich kommt es bei einem stabilisierten Sicherungsniveau zu höheren Ausgaben der Rentenversicherung als bei einem sinkendem Niveau. Soll verhindert werden, dass das Rentenniveau nach dem Jahr 2025 steil absinkt, so ist dies mit steigenden Ausgaben verbunden.

Älterer Mann fährt ElektrofahrradÄlterer Mann fährt Elektrofahrrad. Wenn das Rentenniveau nach dem Jahr 2025 nicht absinken soll, müssen Ausgaben erhöht werden. (© picture-alliance/dpa, Themendienst)

Die "Haltelinie" bei den Beitragssätzen legt die Bundesregierung bis 2025 auf 20 Prozent fest. Das ist durchaus ambitioniert, da die Absenkung der Beitragssätze in den letzten Jahren bis auf den aktuellen Tiefstand von 18,6 Prozent die finanzielle Flexibilität der Rentenversicherung reduziert hat und auf Dauer an steigenden Beitragssätzen kein Weg vorbei geht. Ebenso wenig kann es beim gegenwärtigen Berechnungs- und Anpassungsverfahren der Bundeszuschüsse bleiben. Die Bundeszuschüsse werden stärker steigen müssen, um der gesellschaftlichen Stabilisierungsfunktion der Rentenversicherung Rechnung zu tragen.

Die demografischen Herausforderungen in den Jahren nach 2025 dürfen also nicht bagatellisiert werden. Denn die Lebenserwartung wird in den nächsten Jahren und Jahrzehnten mit hoher Wahrscheinlichkeit kontinuierlich ansteigen. Dafür sprechen die Trends der zurückliegenden Jahre, die internationalen Vergleiche (die Lebenserwartung in Deutschland liegt im Mittelfeld vergleichbarer Länder) sowie die Erwartungen über die Entwicklung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, des medizinisch-technischen und -pharmakologischen Fortschritts und der gesundheitlichen und pflegerischen Versorgung. Ob in kapitalgedeckten oder umlagefinanzierten Systemen – die Renten müssen länger gezahlt werden (vgl. Demografischer Wandel und Rentenfinanzierung).

Betrachtet man den Alterungsprozess über die Zeit, dann lässt sich erkennen, dass es gerade die geburtenstarken Jahrgänge − grob gesprochen 1955 bis 1965 − sind ("Baby-Boomer"), die in den Jahren nach 2020 ins Rentenalter nachrücken. Im Ergebnis wird nicht nur die Zahl älterer Menschen bis 2040 stark zunehmen (und danach in etwa konstant bleiben). Von größerer Bedeutung ist, dass sich das Verhältnis der älteren Bevölkerung (65 Jahre und älter) zur Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (20 − 65 Jahre) immer weiter erhöht: Der aus diesem Verhältnis errechnete sog. Altenquotient steigt nach den amtlichen Bevölkerungsvorausberechnungen von derzeit 34 Prozent auf 55,2 Prozent im Jahr 2030 und auf 61,1 Prozent im Jahr 2060.

Eine im Schnitt um vier Jahre längere Rentenbezugsdauer im Jahr 2060 und ein Anstieg des Altenquotienten um fast 80 Prozent? Lässt sich das finanzieren, wenn darüber hinaus noch die ebenfalls aus der Alterung der Bevölkerung resultierenden Zusatzbelastungen in der Kranken- und Pflegeversicherung zu berücksichtigen sind? Ob es so kommen wird oder gar kommen muss, ist allerdings keineswegs sicher. Dramatisierungen, die aus vermeintlich "objektiven" demografischen Daten abgeleitet werden, können auch dazu dienen, den Sozialstaat insgesamt für nicht mehr finanzierbar und zukunftsfähig zu bezeichnen und damit den Ausbau der kapitalmarktabhängigen Alterssicherung voranzutreiben.

Erforderlich ist eine abgewogene Analyse, die in Rechnung stellt, dass die Daten des Statistischen Bundesamtes nicht als "Prognosen" zu verstehen sind, sondern als Modellrechnungen. Schon die Annahmen in der 13. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung hinsichtlich der Nettozuwanderung sind heute kaum noch tragfähig. Auch muss bei der Berechnung des Altenquotienten eine andere Altersabgrenzung vorgenommen werden. Vergleicht man etwa die Altersgruppe der über 67-Jährigen mit der der 20- bis 67-Jährigen so liegt der Altenquotient bereits deutlich niedriger, nämlich bei 57 Prozent im Jahr 2060.

Vor allem aber ist zu berücksichtigen, dass die Finanzierbarkeit der Rentenversicherung keineswegs ausschließlich von den demografischen Rahmendaten und Quotienten abhängt und sich die zukünftigen finanziellen Belastungen nicht allein aus der Gegenüberstellung von "älterer" Bevölkerung und Bevölkerung "im erwerbsfähigen Alter" ableiten lassen (vgl. Demografischer Wandel und Rentenfinanzierung). Hinsichtlich der Besetzungsstärke der "aktiven" Generation kommt es nämlich nicht auf die Zahl der Erwerbsfähigen, sondern auf die Zahl der tatsächlich Erwerbstätigen an. Für die Frage nach der Belastung der Rentenversicherung ist insofern der Altenquotient ungeeignet; aussagefähiger ist der Rentnerquotient (konkret das Verhältnis zwischen den Äquivalenzrentnern und Äquivalenzbeitragszahlern). Dieser Quotient reflektiert die zukünftige Erwerbsbeteiligung der Bevölkerung schon um einiges genauer und dessen Anstieg fällt umso weniger stark aus, je deutlicher sich die Erwerbstätigenquoten in allen Altersgruppen nach oben entwickeln. Demografische Berechnungen müssen also mit Annahmen über die Entwicklung von Arbeitsmarkt, Arbeitslosigkeit und versicherungspflichtiger Beschäftigung kombiniert werden. Dieser Blick auf den Arbeitsmarkt macht deutlich, dass die Zukunft durchaus gestaltbar ist. Einen demografischen Determinismus gibt es nicht. Dies bedeutet allerdings auch, dass die Zuwanderung einer hohen Zahl von Flüchtlingen noch nicht automatisch zu einer Erhöhung der versicherungspflichtig Beschäftigten führt. Dies wird nur unter bestimmten, jedoch politisch gestaltbaren Voraussetzungen gelingen.

Die Vorausberechnungen des Bundesarbeitsministeriums berücksichtigen die Beschäftigungs- und Lohnentwicklung. Bei allerdings sehr vorsichtigen Annahmen über die Höhe und Entwicklung der Erwerbsbeteiligung (mittlere Beschäftigungs- und Lohnvariante) wird im Rentenversicherungsbericht 2017 der zur Finanzierung erforderliche Beitragssatz im Jahr 2030 auf 21,8 Prozent beziffert, die gesetzlich definierte Beitragssatzobergrenze von 22 Prozent wird also nicht erreicht. Bis zum Jahr 2045 sehen die Verhältnisse dann schon anders aus, wenn man die Angaben im "Gesamtkonzept der Alterssicherung" [1] berücksichtigt. Infolge der Auswirkungen des Nachhaltigkeitsfaktors in der Rentenanpassungsformel stürzt das Rentenniveau auf 41,7 Prozent ab. Gleichzeitig würde der Beitragssatz bei 23,6 Prozent liegen. Ein Einfrieren des Niveaus auf eine sog. Haltelinie von 46 Prozent − dieser Wert würde im Jahr 2026 erreicht − wäre mit einem Beitragssatz von 25,8 Prozent verbunden. Bei einer Garantie des gegenwärtigen Niveaus von 48 Prozent bis 2045 müsste der Beitragssatz – so die Berechnungen im Gesamtkonzept – 26,9 Prozent betragen.

Die Finanzierungsbedingungen für ein nicht weiter absinkendes Rentenniveau erweisen sich damit ohne Zweifel als nicht einfach. Von Dramatik kann aber auch hier nicht gesprochen werden. Denn gleich mehrere Gründe geben Anlass zu einer differenzierten Bewertung, die eine Stabilisierung des Rentenniveaus als durchaus möglich und finanzierbar erkennen lässt.
  • Die Entwicklung vollzieht sich über einen Zeitraum von über 25 Jahren, sprunghafte Beitragssatzanstiege muss es also deshalb nicht geben. In dieser Zeit werden sich auch das Sozialprodukt und die Arbeitnehmereinkommen wohl deutlich erhöhen. Der Verteilungsspielraum wächst und trotz steigender Beitragssätze könnte es zu Reallohnsteigerungen kommen.
  • Bei den immer wieder thematisierten Lohnnebenkosten gilt der einfache Satz, dass die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung ein Teil der gesamten Arbeitskosten sind und dass von "überhöhten" Arbeitskosten nur dann gesprochen werden kann, wenn sie weit über der Produktivitätsentwicklung liegen. In den zurückliegenden Jahren war genau das nicht der Fall und es spricht wenig dafür, warum dies plötzlich anders werden sollte [2].
  • Die Berechnungen klammern Reformmaßnahmen aus, die seit Jahren diskutiert werden und die zu einer Dämpfung der Beitragssatzanstiegs führen können. Gemeint sind hier insbesondere die Forderungen nach einer sukzessiven Einbeziehung der Selbstständigen und aller geringfügig Beschäftigten in die Rentenversicherung. Modellberechnungen von Prognos [3] kommen zu dem Ergebnis, dass diese Maßnahmen aufgrund der höheren Zahl der Beitragspflichtigen zu merklichen Mehreinnahmen führen und die Finanzierung einer Niveaustabilisierung deutlich erleichtern. Diese Entlastung wirkt bis auf längere Sicht, da erst sehr viel später die entsprechenden Mehrausgaben anfallen, so dass es gelingt, die Belastungen gerade in der Phase des Renteneintritts der geburtenstarken Jahrgänge zu begrenzen.
  • Schließlich muss die Rolle des Bundes und der steuerfinanzierten Bundeszuschüsse an die Rentenversicherung betont werden. Der Bund sollte seiner Verantwortung für die dauerhafte Funktions- und Leistungsfähigkeit der Rentenversicherung gerecht werden und sich stärker an der Finanzierung beteiligen. Und auf jeden Fall sollten gesamtgesellschaftliche Aufgaben, wie die Finanzierung der Mütterrente oder die Angleichung der Ost-Renten, aus Steuer- und nicht aus Beitragsmitteln finanziert werden.
Vor allem aber ist nach den Alternativen zu fragen. Sollen verbreitete Altersarmut vermieden und der Lebensstandard in der Ruhestandsphase gesichert werden, dann müssen bei einem sinkenden Rentenniveau anderweitige Maßnahmen ergriffen werden, um diese Ziele zu erreichen. "Kostenlos" ist dies aber nicht zu haben. Die Auswirkungen des demografischen Wandels lassen sich nicht durch andere Finanzierungs- und Leistungssysteme umgehen. Auch die Finanzierung der privaten wie der betrieblichen Altersvorsorge führt zu Belastungen der aktiven Generation. So sind in den Modellrechnungen die Sparbeträge bei der Riester-Rente wie auch die arbeitnehmerfinanzierte betriebliche Altersversorgung im Rahmen der Entgeltumwandlung mit Einkommensabzügen von derzeit jeweils 4 Prozent verbunden, die noch dazu nur die Arbeitnehmer und nicht die Arbeitgeber belasten .

Soll die Alterssicherung mehr sein als nur die Abdeckung des Existenzminimums und zur Lebensstandardsicherung beitragen, dann muss unter den Bedingungen des demografischen Wandels die aktive Generation höhere Belastungen tragen − über welches Alterssicherungssystem und welches Finanzierungsverfahren auch immer. Auch der Ausbau der kapitalfundierten Systeme, wie er trotz aller negativen Erfahrungen mit der privaten Vorsorge von mancher Seite, unverändert gefordert wird [4], ändert daran nichts.

Quellentext

Für eine lebensstandardsichernde gesetzliche Rente:

Forderungen und Vorschläge des Sozialverbands (SoVD) Deutschland zur Verbesserung des Rentenniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung "Mit den Rentenreformen 2001 und 2004 wurde ein grundlegender Richtungswechsel in der Rentenpolitik vollzogen: Bis heute hinterfragt die Bundesregierung diesen Richtungswechsel in der Rentenpolitik nicht. Vielmehr gewinnt man den Eindruck, die gesetzlich festgelegten Beitragssatzziele und die damit verbundene Absenkung des Rentenniveaus seien der politischen Entscheidungsfindung entzogen. Der rentenpolitische Richtungswechsel von 2001 und 2004 gilt als unantastbar, obwohl die mit ihm verbundenen Verwerfungen nicht mehr zu übersehen sind: Auch die heutigen Versicherten und künftigen Rentnerinnen und Rentner sind von dieser Abwärtsspirale erfasst. Sie erwerben nicht nur niedrigere, sondern wegen der zunehmenden Lücken in den Erwerbsbiografien zudem weniger Rentenansprüche. Hinzu kommt, dass die meisten von ihnen keine ausreichende zusätzliche Altersvorsorge haben.

Der SoVD sieht diese Entwicklungen mit großer Sorge. Alterssicherung braucht Verlässlichkeit und Stabilität. Dies bedeutet aber auch, dass die Politik gegensteuern muss, wenn offensichtlich ist, dass Reformziele verfehlt werden. Deshalb ist der SoVD davon überzeugt, dass die permanente Absenkung des Rentenniveaus korrigiert werden muss und Leistungsverbesserungen zur Anhebung des Rentenniveaus erforderlich sind."

Quelle: SoVD (2015).

Fußnoten

1.
BMAS 2016.
2.
Vgl. u.a. Bäcker 2015.
3.
Vgl. Ehrentraut/Moog 2017.
4.
so u.a. Wissenschaftlicher Beirat 2016, S. 20; Sachverständigenrat 2016, S. 312 ff.
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