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Rentenpolitik

30.1.2020 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Die EU: Wirtschaftsunion − aber keine Sozialunion

Nur für bestimmte, eng begrenzte Bereiche gilt für die EU ein gemeinsames Recht auch in der Alterssicherung. Im Grundsatz gilt nationales Recht, die Ausgestaltung der Alterssicherung unterliegt der nationalen Souveränität.

Servicestelle Arbeitnehmerfreizügigkeit in HamburgServicestelle Arbeitnehmerfreizügigkeit in Hamburg. Die EU ist bis heute in ihrem Kern eine Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft, aber keine Sozialgemeinschaft. (© dpa)

Die EU ist bis heute in ihrem Kern eine Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft, aber keine Sozialgemeinschaft. Im Vertrag über die Arbeitsweise der EU ist eindeutig festgelegt, dass Maßnahmen der EU in die sozialen Sicherungssysteme der Mitgliedsstaaten allenfalls nachrangig eingreifen dürfen (vgl. Kasten Nachrangigkeit der EU-Sozialpolitik). Es gilt der Grundsatz der Subsidiarität.

Quellentext

Nachrangigkeit der EU-Sozialpolitik

"Die aufgrund dieses Artikels erlassenen Bestimmungen berühren nicht die anerkannte Befugnis der Mitgliedsstaaten, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen, und dürfen das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme nicht erheblich beeinträchtigen."

Quelle: Vertrag über die Arbeitsweise der EU, Kapitel Sozialpolitik, Artikel 153.
Zwar sind im Verlauf der europäischen Einigung auch soziale bzw. sozialpolitische Ziele in die Gemeinschaftsverträge aufgenommen worden, doch sind diese sehr allgemein gehalten und die gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeiten der Organe der EU – Kommission, Rat und Parlament – beziehen sich auf nur wenige Politikfelder. Sie leiten sich im Wesentlichen aus dem Auftrag ab, die sog. wirtschaftlichen Grundfreiheiten, nämlich freier Warenverkehr, Dienstleistungsfreiheit, freier Kapital- und Zahlungsverkehr, Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit, sicherzustellen und Wettbewerbsbeschränkungen auszuschalten. Daraus folgt, dass die gesetzlichen Regelungen der Alterssicherung in Deutschland im Grundsatz auch nur innerhalb Deutschlands gelten, wie dies umgekehrt für die anderen Länder gilt. So beschränkt sich beispielsweise das britische Alterssicherungssystem auch nur auf das Vereinigte Königreich.

Allerdings entfalten die allgemeinen Ziele und Vorgaben – so festgehalten im Protokoll über Sozialpolitik (1992) und später dann im Vertrag von Amsterdam (1997) und in der Sozialagenda (2000) − eine nicht zu unterschätzende Wirkung auf die Entwicklung der jeweiligen nationalen Sozialpolitiken. Sie beeinflussen die öffentlichen Diskussionen und die Argumentationsmuster der politischen Parteien. Deutlich werden diese mittelbaren Folgewirkungen durch die in ihren Zielen und Maßnahmen schon konkreteren "Weißbücher" und "sozialpolitischen Agenden", die die EU-Kommission (z.T. auch gemeinsam mit dem Rat) regelmäßig vorlegt.

Um die Bedeutung sozialpolitischer Ziele der EU zu stärken, gewissenmaßen als Gegenstück zur immer stärker kritisierten vorrangig wirtschaftspolitischen Bedeutung der EU, ist auf Betreiben der EU-Kommission Ende 2017 vom Europäischen Rat und vom Europäischen Parlament eine Europäische Säule Sozialer Recht (ESSR) verabschiedet worden. In Kapitel III: Sozialschutz und soziale Inklusion heißt es zu Alterseinkünften und Ruhegehälter:
  1. "Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und Selbstständige im Ruhestand haben Recht auf ein Ruhegehalt, das ihren Beiträgen entspricht und ein angemessenes Einkommen sicherstellt. Frauen und Männer sind gleichberechtigt beim Erwerb von Ruhegehaltsansprüchen."
  2. "Jeder Mensch im Alter hat Recht auf Mittel, die ein würdevolles Leben sicherstellen."
Wie zu erkennen, handelt es sich hier um sehr allgemeine Aussagen, aus denen sich keine konkreten Maßnahmen und Leistungen für die ältere Generation ableiten lassen. Auch sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die ESSR umzusetzen. Auf der anderen Seite kann sich die Politik in den einzelnen Ländern auf dieses Referenzdokument berufen, wenn es um die Weiterentwicklung der Sozialpolitik insgesamt und der Alterssicherungspolitik im Besonderen geht.

Einen mittelbaren, aber sehr viel stärkeren Einfluss auf die nationale Sozialpolitik als diese Ziele haben die Bestrebungen einer makroökonomischen Koordinierung der Mitgliedsländer. Im Gefolge der Finanz- und Verschulungskrise greift die EU immer stärker in die Wirtschafts- und Haushaltspolitik der Länder (insbesondere im Euro-Raum) ein. Da ein Großteil der nationalen Haushalte für die Sozialpolitik eingesetzt wird, zielen Vorgaben zu einer Begrenzung der öffentlichen Ausgaben immer auch auf die Sozialausgaben – auf deren Höhe und Gestaltung.

Unmittelbar verbindlich ist das EU-Gemeinschaftsrecht zur Sicherstellung des Grundsatzes der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Es handelt sich hierbei um Regelungen hinsichtlich insbesondere
  • der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer durch Abstimmung bzw. Anrechnung der Sicherungsansprüche aus den nationalen Sicherungssystemen bei grenzüberschreitender Beschäftigung;
  • der Gleichbehandlung von Männern und Frauen am Arbeitsplatz, insbesondere in Bezug auf die Verhinderung von Entgeltdiskriminierung;
  • des Arbeitsschutzes und der Arbeitsbedingungen, um durch die Festlegung von Mindestnormen Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.
Die gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeiten der Organe der EU begrenzen sich in der Rentenpolitik auf wenige Bereiche. Darunter fallen die Koordinierungen zur Sicherung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Die Abstimmung bzw. Anrechnung der Sicherungsansprüche aus den nationalen Sicherungssystemen bei grenzüberschreitender Beschäftigung ist eine Aufgabe von rasant zunehmender Bedeutung. Ebenso gehören zu den Aufgaben der EU die Binnenmarktregelungen für die private Altersvorsorge und der Schutz von Betriebsrentenansprüchen gegen Auswirkungen des Strukturwandels. Dies gilt vor allem bei Insolvenzen.

Ausländische Versicherte − Eine stark wachsende Aufgabe für die EU

Die Koordinierung und Sicherstellung der Renten einer stark wachsenden Zahl jeweils in den EU-Ländern arbeitender Ausländer ist eine der eigentlichen und wichtigsten Aufgaben der EU in der Sozialpolitik. Alleine schon die folgenden Zahlen für Deutschland machen exemplarisch die zunehmende Bedeutung dieser Aufgabe deutlich [1]:
  • Die Zahl der aktiv versicherten mit ausländischer Staatsangehörigkeit hat allein in den Jahren zwischen 2010 und 2015 um rund 1,5 Mio. auf 4,9 Millionen zugenommen.
  • 2015 kamen alleine gut 150 Tausend der neu in der deutschen GRV aktiv versicherten Ausländer aus den EU-Staaten Polen, Slowenien, Kroatien, Italien, Spanien, Griechenland, Rumänien, Bulgarien (Stichwort: Arbeitnehmerfreizügigkeit) .
  • Durch die zunehmende internationale Verflechtung von Wirtschaft und Arbeitsmärkten weiten sich so von alleine die eigentlichen Aufgaben der EU in der Sozialpolitik aus.
In diesen Feldern einer den Binnenmarkt flankierenden Sozialpolitik greift die EU mit einer regulativen Politik ein. Sie erlässt Verordnungen oder Richtlinien, die dann zum nationalen Recht werden. Verordnungen sind mit Gesetzen vergleichbar und wirken unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat. Beispielhaft dafür ist die Verordnung über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (Verordnung EWG Nr. 1408/71, ersetzt durch die Verordnungen EG 883/2004 und 987/2009 – mit Geltung auch in den Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums, die nicht der EU angehören, und in der Schweiz). Richtlinien hingegen sehen verbindliche Ziele vor, überlassen die konkrete Umsetzung in nationale Gesetze jedoch den Mitgliedsstaaten. Zu den wichtigsten Richtlinien gehören die Entsenderichtlinie, die Dienstleistungsrichtlinie und die Arbeitszeitrichtlinie. Es zählen jedoch nicht nur die erlassenen Normen.

Zu berücksichtigen ist außerdem ein beträchtliches Maß an Richterrecht. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat wiederholt nationale Regelungen vor allem des Arbeitsrechts als mit den Gemeinschaftsverträgen nicht vereinbar erklärt. Zudem ergeben sich aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen (freier Waren- und Dienstleistungsverkehr) mittelbare Auswirkungen auf die Sozialsysteme der einzelnen Staaten, so z.B. hinsichtlich der betrieblichen Altersversorgung).

Offene Methode der Koordinierung

Zu einer Politikbeeinflussung in den Mitgliedsstaaten der EU führt auch die seit 2001 entwickelte so genannte "Methode der offenen Koordinierung" [2]. Dieses in der Beschäftigungspolitik entwickelte Koordinierungsverfahren ist schrittweise auf andere Felder der Sozialpolitik ausgeweitet worden. Zum Beispiel auf die Bekämpfung von Ausgrenzung und Armut, die Alterssicherung, die Gesundheitspolitik und die Familienpolitik. Hiernach beschließt der Europäische Rat über Leitlinien und Ziele für die einzelnen Politikfelder und legt ein Set von empirisch überprüfbaren Indikatoren fest, um in einem Vergleich der Ergebnisse der nationalen Systeme über ergriffene Maßnahmen, die Folgen und den Grad der Zielerreichung Auskunft geben zu können. Es handelt sich also um ein Benchmarking- und Evaluationsverfahren, das auf die sozialpolitische Entwicklung in den Mitgliedsstaaten einwirken soll (vgl. Kasten). Die Erwartung ist, dass es über das Aufgreifen von Best Practice-Beispielen und ein öffentlichkeitswirksames Voneinander-Lernen zu einer Konvergenz, d.h. einer schrittweisen Angleichung der Sozialpolitik, kommt.

Quellentext

Die offene "Methode der Koordinierung" – nicht Rechtsangleichung sondern Politikharmonisierung

"Seit 2000 wird mittels der "offenen Methode der Koordinierung" (OMK) der ... Annäherungsprozess der Sozialrechtsordnungen der Mitgliedsstaaten gefördert. Deren Anliegen ist aber nicht die "Koordinierung" der Sachrechte, sondern die Annäherung von deren ökonomischen Wirkungen. Die OMK bezweckt indes keine "Harmonisierung" der Berechtigungen. Durch Anwendung dieser Methode beeinflusst die EU zunehmend die Sozialgesetzgebung ihrer Mitgliedsstaaten in Beschäftigungspolitik, Alterssicherung, Gesundheitswesen wie Armutsbekämpfung".

Quelle: Eichenhofer (2011), S. 1052 f.

Fußnoten

1.
Vgl. Deutsche Rentenversicherung Bund 2017, S. 27.
2.
Vgl. z. B. Schrader 2010; Varwick 2014.
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