Das Bild zeigt den metallenen Bundesadler, der im Plenarsaal des Deutschen Bundestags hängt. Zu sehen sind der zur Seite blickende Kopf samt Schnabel sowie die aufgespannten Flügel dams angedeutetem Gefieder des Bundesadlers.

18.6.2013 | Von:
Christoph Seils

Das neue Wahlrecht und die Krux mit den Überhangmandaten

Der Bundestag hat sich auf ein neues Wahlrecht geeinigt. Die 22. Änderung des Bundeswahlgesetzes schafft die bisherigen Verzerrungen im Wahlrecht ab, sie könnte aber auch zu einer Vergrößerung des Bundestages führen. Alternativen hätte es durchaus gegeben.

Ein Stimmzettel der Bundestagswahl 2002.Der Wahlzettel: Erst- und Zweitstimme sind eine Herausforderung für jedes Wahlsystem. (© AP)

Die Bundestagsabgeordneten aller Parteien waren erleichtert. Im Dezember 2012 einigten sich Regierung und Opposition auf ein neues Wahlrecht. Sie einigten sich darauf - anders als bisher - Überhangmandate, die bei der Wahl zum Deutschen Bundestag entstehen können, auszugleichen. Jahrelang hatten die Parteien zuvor um ein neues Wahlrecht gerungen. Zwei Mal, 2008 und 2012, war das geltende Wahlrecht vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt worden. Zwei Mal stritten die Parteien anschließend erbittert über eine Neuregelung. Die Wahlrechtsreform von 2011 hatten die Regierungsparteien CDU und FDP gar gegen den Willen der Opposition durchgesetzt.

Jetzt gibt es wieder einen großen überparteilichen Konsens. Und das ist wichtig, denn das Wahlrecht gehört zum Herz der Demokratie. Es entscheidet darüber, wie sich der Wählerwille am Wahltag in Mandate umsetzt, welche Mehrheitsverhältnisse sich im Parlament ergeben und welche Parteien letztlich das Land regieren.

Das neue Wahlrecht

Wahlrechtsfragen sind also Machtfragen. Ein Wahlrecht, das in der Bevölkerung und in den Parteien auf eine breite Akzeptanz stößt, verschafft der Demokratie und der Regierung somit ihre Legitimation. Anders als 2011 und angesichts der Niederlage vor dem Verfassungsgericht verzichteten die Regierungsparteien CDU, CSU und FDP auf die machtpolitische Versuchung, das Wahlrecht im Alleingang zu gestalten. Stattdessen suchten sie zusammen mit SPD und Grünen nach einer einvernehmlichen Lösung. Nur die Partei "Die Linke" stimmte am 21. Februar 2013 im Bundestag gegen die Wahlrechtsreform und verwies zugleich auf eine entscheidende Schwachstelle der Neuregelung. Das neue Wahlrecht kann zu einer massiven Vergrößerung des Bundestages führen.

Kern des neuen Wahlrechts sind die Ausgleichsmandate. Alle Überhangmandate, die bei der Mandatsverteilung entstehen, werden zukünftig kompensiert. Erhält eine Partei durch die Wahl ein oder mehrere Überhangmandate, dann wird die Gesamtzahl der Sitze im Bundestag solange erhöht, bis das Größenverhältnis der Fraktionen im Bundestag dem Anteil der Zweitstimmen bei der Wahl widerspiegelt, bis also der Parteienproporz im Parlament wieder hergestellt ist.

Überhangmandate: kein neues Phänomen

Überhangmandate sind eine Besonderheit des personalisierten und zugleich föderalen Verhältniswahlsystems in Deutschland. In diesem Wahlsystem werden einerseits in 299 Wahlkreisen Direktmandate vergeben, andererseits wird die Zahl der insgesamt 598 Sitze im Parlament nach dem Verhältnis der Parteien berechnet und anschließend über sechzehn Landeslisten zugeteilt. Überhangmandate sind kein neues Phänomen. Es gibt sie in der Bundesrepublik bereits seit 1949.
Überhangmandate nach Bundesländern (1949-2009).Hier finden Sie die Infografik mit Erklärtext und als PFD. (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/
Sie entstehen immer dann, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erringt, als ihr dort nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen.

Bislang wurden Überhangmandate im bundesdeutschen Wahlrecht nicht ausgeglichen. Solange es im Bundestag nur drei Fraktionen gab und solange die Volksparteien CDU/CSU und SPD die Parteipolitik dominierten, war dies verfassungsrechtlich kein großes Problem. Noch 1997 erklärten das Bundesverfassungsgericht Überhangmandate deshalb für verfassungskonform.

Aufgrund der veränderten Parteienlandschaft haben die heutigen Verfassungsrichter nun anders geurteilt. Denn immer offenkundiger wurden im Vielparteiensystem zwei fragwürdige Folgen des Phänomens Überhangmandate: Erstens führten sie dazu, dass der Wählerwille nicht mehr 1:1 in Mandate übersetzt wurde. Bei der Bundestagswahl 1998 zum Beispiel erhielt die SPD 13 Überhangmandate, die Unionsparteien CDU/CSU bei der Bundestagswahl 2009 zusammen 24 Überhangmandate. Bei einem sehr knappen Wahlausgang hätte es also passieren können, dass nicht die Zahl der Zweitstimmen über die Machtverteilung entscheidet, sondern die Überhangmandate – wobei 6 Überhangmandate einen Vorteil von circa einem Prozent der Wählerstimmen entsprechen. Eine knappe Wahlniederlage hätte sich bei der Vergabe der Mandate in einen Wahlsieg verwandeln können. Das Wahlergebnis wäre auf den Kopf gestellt worden.

Zweitens entstand in der bisherigen Praxis das Phänomen des negativen Stimmgewichts. Kurz gesagt bedeutet dies, dass eine Partei, sofern sie in einem Bundesland aufgrund ihrer Stärke bei den Erststimmen Überhangmandate erringt, insgesamt umso mehr Sitze im Bundestag zugeteilt bekommt, je weniger Zweitstimmen sie in dem betreffenden Land erhält. Umgekehrt kann eine Partei bei einem hohen Anteil an Zweitstimmen insgesamt Sitze verlieren, weil sie dann in dem Bundesland keine Überhangmandate mehr zugeteilt bekommt. Der Wähler konnte seiner Partei also letztlich schaden, wenn er sie mit seiner Zweitstimme wählte. Dieses negative Stimmgewicht veranlasste das Bundesverfassungsgericht schließlich, das geltende Wahlrecht 2008 und 2012 als verfassungswidrig zu erklären. Denn aus Sicht der Richter wurde dadurch "die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl" verletzt, dies führe zu "willkürlichen Ergebnissen" und bewirke, "dass der Wählerwille in sein Gegenteil verkehrt wird".

Komplizierte Berechnung der Mandate

Richter des Zweiten Senats beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, v.l. Andreas Voßkuhle, Michael Gerhardt und Gertrude Lübbe-Wolff, verlassen am Mittwoch (25.07.2012) nach der Urteilsverkündung zum neuen Wahlrecht für Bundestagswahlen den Sitzungssaal. Laut dem Urteil hat das Gericht zentrale Bestimmungen des Wahlrechts für Bundestagswahlen mit sofortiger Wirkung für ungültig erklärt. Damit muss noch vor der Bundestagswahl im kommenden Jahr ein neues Wahlrecht beschlossen werden.Richter des Verfassungsgerichtes verlassen am 25. Juli 2012 den Sitzungssaal. Kurz zuvor haben sie Teile des bestehenden Wahlrechts für verfassungswidrig erklärt. (© AP)
Nach dem zweiten Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2012 waren sich die Parteien schnell über Eckpunkte einer Neuregelung einig: Sie wollten das personalisierte Verhältniswahlrecht, die Wahl mit Erst- und Zweitstimme, die Verteilung der Mandate über Landeslisten und den Länderproporz erhalten. Gleichzeitig wollten sie auf Überhangmandate nicht verzichten. Denn dies hätte zugleich die föderale Vergabe von Mandaten über Landeslisten gefährdet und vor allem die kleinen Bundesländer benachteiligt.

Die Parteien einigten sich also darauf, die Überhangmandate auszugleichen. Zukünftig soll der Wählerwille mit Hilfe von Ausgleichsmandaten besser abgebildet werden als bisher, ein negatives Stimmgewicht soll es dann nicht mehr geben. Einfacher ist das Wahlrecht dadurch allerdings nicht geworden.

Dabei ist die Vorgabe des Grundgesetzes eigentlich eindeutig. Die Abgeordneten des Bundestages werden "in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt" heißt es im Artikel 38. Doch der Weg, wie aus der verfassungsrechtlichen Norm ein reales Parlament mit in der Regel 598 Abgeordneten - so viele sieht das Wahlrecht eigentlich vor - wird, ist kompliziert. Aufwendige mathematische Berechnungen sind notwendig, um in dem System mit Direktkandidaten und Landeslisten, Überhang-- und Ausgleichsmandate das Wählervotum umzusetzen. Bis ins Detail ist das Verfahren in dem im Februar 2013 novellierten Bundeswahlgesetz geregelt.

Die Zuteilung der Mandate erfolgt zukünftig in einem komplizierten mehrstufigen Verfahren. Vereinfacht formuliert funktioniert das Verfahren wie folgt: Erst werden darin die regulär 598 Sitze nach dem Ergebnis in den Ländern auf die Parteien verteilt. Gibt es Überhangmandate, wird anschließend in einer sogenannten Oberverteilung die Zahl der Sitze im Bundestag zunächst solange erhöht, bis der Parteienproporz wieder hergestellt ist. Abschließend werden die Ausgleichsmandate dann in einer sogenannten Unterverteilung über die Landeslisten den Parteien zugeteilt.


Was sind Überhangmandate? Wie entstehen sie? Wie werden sie ausgeglichen? Und warum musste das Wahlrecht zur Bundestagswahl 2021 erneut überarbeitet werden?

Jetzt ansehen

Was ist die Fünf-Prozent-Hürde? Wie kommen Parteien auch mit weniger als fünf Prozent Stimmen in den Bundestag? Warum gibt es diese Sperrklausel?

Jetzt ansehen

Die Bundeszentrale für politische Bildung erklärt, wie die Bundestagswahlen funktionieren. Wieviel Stimmen hat man? Was ist wichtiger die Erst- oder die Zweitstimme? Was wählt man mit den beiden Stimmen?

Jetzt ansehen

Interaktives Wahltool

Wahl-O-Mat

Seit 2002 gibt es den Wahl-O-Mat der bpb. Mittlerweile hat er sich zu einer festen Informationsgröße im Vorfeld von Wahlen etabliert. Hier erfahren Sie, wie ein Wahl-O-Mat entsteht und was seine Ziele sind. Im Archiv können Sie außerdem jeden Wahl-O-Mat der vergangenen Jahre noch einmal nachspielen.

Mehr lesen

Publikation zum Thema

REPRESENT

REPRESENT -Die Rallye zur Wahl

Politik muss nicht langweilig und verkopft sein. Politik kann auch Spaß machen. Das beweist REPRESENT, eine Rallye, die Gruppen spielerisch an das Thema "Bundestagswahlen" heranführt. Sie besteht aus verschiedenen Aufgaben und Fragen, die einerseits Wissen vermitteln, andererseits zum Nachdenken und zum Handeln anregen.Weiter...

Zum Shop

HanisauLand

Bundestagswahl 2021

HanisauLand.de bietet zur Bundestagswahl für Kinder Spezials zur Vertiefung, Lexikon-Artikel und Kalender-Einträge sowie Möglichkeiten zum spielerischen Einstieg ins Thema.

Mehr lesen auf hanisauland.de

Wahlberichterstattung

Wahldossier der Drehscheibe

Interviews, Best-Practice-Beispiele, Organisations- und Rechercheleitfäden und jede Menge Wissenswertes – mit dem Wahlendossier der Drehscheibe kommen Lokalredaktionen und Journalisten/-innen gut durch das Wahljahr.

Mehr lesen auf drehscheibe.org

fluter.de zum Thema Wahlen

Weshalb machen viele Menschen, die das Wahlrecht haben, keinen Gebrauch davon? Und was ist mit denen, die gerne wählen möchten, aber nicht dürfen? Über diese und weitere wichtige Fragen gibt das Wahlspecial auf fluter.de Antworten.

Mehr lesen auf fluter.de

Auf der Website des Bundeswahlleiters finden Sie die wichtigsten Termine und Fristen zur Wahl, Informationen für Wählerinnen und Wähler und für Wahlbewerberinnen und -bewerber sowie die zentralen Rechtsgrundlagen. Zudem alle wichtigen Daten und Ergebnisse der vergangenen Bundestagswahlen.

Mehr lesen auf bundeswahlleiter.de