Die Fünfprozenthürde im deutschen Wahlsystem

Da in Verhältniswahlsystemen die Zuteilung von Mandaten nach dem proportionalen Anteil von Parteien an den gültigen Stimmen erfolgt, sind Sperrklauseln ein Instrument, um die Anzahl von Parteien auf der parlamentarischen Ebene zu begrenzen. Dahinter steht der leitende Gedanke, dass die Regierungsbildung bei einer zu starken Zersplitterung des Parlaments erschwert und die Stabilität einer Regierung beeinträchtigt werden kann. Zu unterscheiden sind faktische (wahlsystemimmanente) Sperrklauseln, die sich aus der Wahlkreisgröße, der Anzahl der zur vergebenden Sitze sowie den Stimmverrechnungs- bzw. Sitzzuteilungsverfahren ergeben, und explizite ("künstliche") Sperrklauseln, die aufgrund von politischen Entscheidungen in ein Wahlsystem integriert werden, um die Anzahl von Parteien im Parlament zu beschränken. Die Niederlande zum Beispiel haben ein reines Verhältniswahlsystem ohne explizite Sperrklausel. Aufgrund der Anzahl der zu vergebenden Sitze und des Zuteilungsverfahrens reichen dort ca. 0,67 Prozent der gültigen Stimmen für eine Partei aus, um wenigstens einen Sitz im Parlament zu gewinnen.

Ursprünge und Entwicklung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in der Wahlgesetzgebung der Bundesrepublik

In der Bundesrepublik geht die Einführung einer Sperrklausel auf Beratungen und Kontroversen im Interner Link: Parlamentarischen Rat zurück, der ab 1948 den Auftrag hatte, eine Verfassung für die Bundesrepublik auszuarbeiten. Die Vertreter der verschiedenen Parteien im Parlamentarischen Rat konnten sich zunächst nicht auf ein einheitliches Wahlrecht einigen. Befürwortern eines Mehrheitswahlrechts aus den Reihen der CDU standen die Befürworter eines Verhältniswahlrechts gegenüber, die sich vor allem aus Vertretern von SPD, FDP, Zentrum und KPD zusammensetzten. Nach langwierigen Verhandlungen einigte man sich erst am 10. Mai 1949, kurz vor der endgültigen Verabschiedung des Grundgesetzes (GG), auf ein personalisiertes Verhältniswahlsystem. Das vom Parlamentarischen Rat verabschiedete Wahlgesetz trat am 15. Juni 1949 in Kraft. In § 10 dieses Wahlgesetzes heißt es: "Parteien, deren Gesamtstimmenzahl weniger als fünf vom Hundert der gültigen Stimmen im Lande beträgt, werden bei der Errechnung und Zuteilung der Mandate [...] nicht berücksichtigt". Allerdings bezog sich die Formulierung "im Lande" auf die einzelnen Bundesländer und nicht auf das gesamte Bundesgebiet, also den nationalen Interner Link: Wahlkreis. Aufgrund dieser Bestimmung gelang es vielen kleinen Parteien mit einer starken regionalen Verankerung in den ersten Bundestag einzuziehen, zumal die Wirkung der Fünfprozenthürde durch eine weitere Bestimmung des damaligen Wahlgesetzes abgeschwächt wurde. Konnte eine Partei ein Direktmandat gewinnen, zählte dieses als Grundmandat und setzte die Fünfprozenthürde für diese Partei außer Kraft, so dass ihr proportionaler Stimmenanteil in Mandate umgerechnet wurde, auch wenn der Anteil an den gültigen Gesamtstimmen unter fünf Prozent lag. Die starke Zersplitterung des 1949 gewählten Bundestages mit insgesamt elf Parteien und drei unabhängigen Abgeordneten schien Kritikern Recht zu geben, die das eingeführte Verhältniswahlsystem skeptisch beurteilt hatten. Der Politikwissenschaftler Jürgen W. Falter sprach später sogar von der "letzten Wahl der Weimarer Ära", zumal viele der damals erfolgreichen kleineren Parteien als direkte Nachfolger des Weimarer Parteiensystems angesehen werden konnten.

Im Bundestag löste die Zersplitterung des Parlaments in der ersten Legislaturperiode eine lebhafte Debatte aus, die zu einer Reform des Wahlgesetzes von 1949 führte. Die Regierung mit der CDU an der Spitze legte einen Gesetzentwurf vor, in der die Fünfprozentklausel zur Bundestagswahl 1953 auf das gesamte Bundesgebiet ausgeweitet werden sollte. Robert Lehr, Bundesminister des Inneren (CDU), begründete den Entwurf im Bundestag folgendermaßen: "Die verfassungsmäßige Zulässigkeit einer solchen Sperrklausel ist unbestritten; sie kann nicht angezweifelt werden, denn die ist auch notwendig, um im Verhältniswahlsektor das sonst nicht gehinderte Aufkommen einer Unzahl von Splitterparteien zu hemmen" (Plenarprotokoll der 253. Bundestagssitzung vom 5.3.1953, S. 12183). Vertreter der KPD sowie kleinerer Regional- und Minderheitenparteien waren mit dieser Veränderung nicht einverstanden. Am schärfsten wurde die geplante Ausweitung der Fünfprozenthürde auf das gesamte Bundesgebiet von der KPD kritisiert. Der KPD-Abgeordnete Walter Fisch sah im Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen ein politisches Manöver der Adenauer-Regierung, um, wie er es formulierte, unliebsame Parteien aus dem Bundestag herauszuhalten: "Schließlich will man durch die 5-%-Klausel im Bundesgebiet erreichen, daß keine politische Partei zu einem Bundestagsmandat kommt, die eine selbständige Politik verfolgt und sich durch Adenauer nicht gleichschalten lässt" (Plenarprotokoll der 254. Bundestagssitzung vom 18.3.1953, S. 12219). Die Parteien der Regierungskoalition setzten sich schließlich mit ihrer Mehrheit durch und der Bundestag beschloss in der 3. Lesung ein Wahlgesetz, dass nicht nur das bis heute gültige Zweistimmenwahlsystem mit Erst- und Zweitstimme, sondern auch eine Fünfprozentklausel für den nationalen Wahlkreis einführte – eine Bestimmung, die trotz mehrfacher Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG), in denen die Fünfprozenthürde gekippt werden sollte, immer noch Bestand hat. Das BVerfG vertrat in den bisherigen Verfahren die Meinung, dass dem Gesetzgeber ein Spielraum im Hinblick auf die Verwirklichung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien eingeräumt werden muss. Als ein legitimer Grund für die Nutzung dieses Spielraums wurde vom BVerfG die Notwendigkeit angesehen, eine zu starke Zersplitterung der im Parlament vertretenen Parteien zu verhindern, weil dadurch die Bildung einer stabilen Mehrheit unverhältnismäßig erschwert wird. Gleichzeitig hat das BVerfG entschieden, dass ein Quorum von 5 Prozent nicht überschritten, die Sperrklausel also nicht erhöht werden darf.

Als 1956 in einer weiteren Änderung des Wahlgesetzes die Zahl der Grundmandate von eins auf drei erhöht wurde, konnte das Wahlsystem mit Hilfe der Fünfprozenthürde und der höheren Grundmandatsklausel in der Folgezeit seine konzentrierende Wirkung voll und ganz entfalten, so dass zwischen 1957 und 1983 – von wenigen Ausnahmen abgesehen – nur noch CDU, CSU, SPD und FDP im Bundestag vertreten waren. Dadurch, dass sich die Fünfprozenthürde in der politischen Praxis bewährt hatte, gab es von Seiten der im Bundestag vertretenen Parteien kaum Gründe, an dieser Regelung etwas zu ändern. Nur in der ersten Großen Koalition (1966 – 1969) wurden Überlegungen angestellt, das personalisierte Verhältnissystem mit der Fünfprozentklausel ganz zugunsten eines Mehrheitswahlsystems abzuschaffen – eine Überlegung, die sich aber aufgrund des Widerstandes in Teilen der SPD nicht durchsetzen konnte.

Die deutsche Fünf-Prozent-Sperrklausel im internationalen Vergleich und Auswirkungen für die Europawahl 2014

Der folgende Vergleich von Verhältniswahlsystemen mit expliziten Sperrklauseln in einer Auswahl europäischer und außereuropäischer Länder zeigt, dass sich die Fünfprozenthürde in Deutschland zwar eher im oberen Bereich bewegt, aber durchaus nicht aus dem Rahmen fällt. Nur Russland und die Türkei haben deutlich höhere explizite Sperrklauseln.

Tabelle 1: Explizite Sperrklauseln in Ländern der EU sowie in Russland und der Türkei
Land	Explizite Sperrklausel in %	Besonderheit
Belgien	5	Gilt auf Wahlkreisebene
Bulgarien	4
Dänemark	2	Ersatzweise 1 Direktmandat
Deutschland	5	Ersatzweise 3 Direktmandate
Estland	5
Griechenland	3
Italien	4	Für eine allein antretende Partei; 2 % für Parteien in Parteibündnissen; 10 % für Parteienbündnisse
Kroatien	5	Gilt auf Wahlkreisebene
Lettland	5
Österreich	4	Ersatzweise 1 Grundmandat
Polen	5	8 % für Parteienbündnisse
Russland	7
Schweden	4	Ersatzweise 12 % in einem Wahlkreis
Slowakei	5	7 % bei Bündnissen aus zwei Parteien; 10 % bei Mehrparteienbündnissen
Slowenien	4
Spanien	3	Gilt pro Wahlkreis
Tschechien	5
Türkei	10
Darstellung Tabelle: Lothar Probst, 2014.

Aufschlussreich sind auch die Regelungen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in Bezug auf Sperrklauseln zur Europawahl. Durch Artikel 1 des unionsrechtlichen Direktwahlaktes (DWA) ist zum einen festgelegt, dass "in jedem Mitgliedstaat […] die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen gewählt [werden]" und dass zum anderen nach Artikel 3 die Mindestschwelle "landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen" darf. Aufgrund der geringen Anzahl von Abgeordneten, die vor allem die kleineren EU-Staaten in das Europaparlament entsenden können, verzichten viele dieser Länder, die auf nationaler Ebene eine Sperrklausel haben, auf eine solche bei der Wahl zum Europaparlament. Die größeren Länder und einige kleinere orientieren sich an den Sperrklauseln, die bei ihnen auch auf nationaler Ebene gelten.

Tabelle 2: Sperrklauseln bei Wahlen zum Europarlament
Land	Explizite Sperrklausel in %
Belgien	-
Bulgarien	-
Dänemark	-
Deutschland	3*
Estland	-
Frankreich	5
Griechenland	-
Italien	4
Kroatien	5
Lettland	5
Niederlande	-
Österreich	4
Polen	5
Schweden	4
Slowakei	5
Slowenien	-
Tschechien	5
Darstellung Tabelle: Lothar Probst, nach Angaben einer Studie des Europaparlaments, 2014. * Nach dem gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung.

Angesichts dieser Vergleichszahlen stellt Deutschland unter den großen EU-Ländern nach dem Urteil des BVerfG und der danach vom Bundestag bereits beschlossenen Absenkung der Sperrklausel auf 3 Prozent bei der Europawahl 2013 eine Ausnahmeerscheinung dar. Während das BVerfG das 1978 vom Bundestag beschlossene Europawahlgesetz mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel nach einer Klage 1979 noch für verfassungskonform hielt, erklärte der Zweite Senat in seiner Entscheidung vom 9. November 2011 mit einer Mehrheitsentscheidung von 5 zu 3 Stimmen die Fünf-Prozent-Sperrklausel für nicht vereinbar mit dem GG. Das BVerfG folgte in seiner Begründung der Argumentation der Beschwerdeführer, die in der Fünfprozenthürde bei der Durchführung der Europawahl in Deutschland eine Verletzung des Prinzips der Wähl- und Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sahen. In diesem Zusammenhang sah das BVerfG auch den Grundsatz der Chancengleichheit und gleicher Wettbewerbschancen für Parteien und Vereinigungen verletzt, die bisher nicht im Europaparlament vertreten sind. Empirisch stützte das BVerfG seine Urteilsprechung auf das Ergebnis der Europawahl 2009, bei der ca. 10 Prozent (2,8 Millionen) der abgegebenen gültigen Wählerstimmen keinen Erfolgswert hatten. Mit Berufung auf den Bundeswahlleiter wird des Weiteren darauf hingewiesen, dass sieben Parteien und Politische Vereinigungen durch die Fünfprozenthürde bei der Sitzverteilung nicht zum Zuge kamen. Auch die Argumentation, dass das Europaparlament durch eine Aufhebung der Sperrklausel in Deutschland und des daraus folgenden möglichen Einzugs weiterer Parteien in seiner Funktionsfähigkeit eingeschränkt werden würde, ließ der Zweite Senat des BverfG nicht gelten. Dabei verwies er auf den besonderen Charakter des Europaparlaments, seiner Arbeitsbedingungen und Aufgabenstellungen, zu denen ja nicht die mit einem nationalen Parlament vergleichbare Aufgabe einer Regierungsbildung gehöre. Außerdem würde durch den Einzug weiterer deutscher Parteien in das Europaparlament dessen bereits bestehende Heterogenität kaum maßgeblich verändert, da das Europaparlament durch die Bildung von Fraktionen funktionsfähig bleibe.

Die Fünfprozenthürde in der öffentlichen Diskussion – Reformvorschläge und Alternativen

Das Urteil und seine Begründung erfuhren in der Folgezeit ein starkes Echo in der Öffentlichkeit und wissenschaftlichen Diskussion. Neue Nahrung hat diese Diskussion durch das Wahlergebnis der Bundestagswahl 2013 bekommen, bei der fast 16 Prozent der gültigen Stimmen bei der Sitzverteilung im Bundestag unberücksichtigt blieben. Das BVerfG hat inzwischen einer Klage gegen die vom Bundestag beschlossene Absenkung der Sperrklausel auf 3 Prozent bei der Europawahl stattgegeben und eine Sperrklausel zu dieser Wahl für nicht verfassungsgemäß erklärt, weil sie nach Ansicht des Gerichts den grundsätzlichen Bedenken aus der ersten Urteilsbegründung nicht Rechnung trägt . Beide Ereignisse fokussieren die Frage, ob nach 60 Jahren gefestigter Demokratie in Deutschland die Fünfprozentklausel bei Bundestagswahlen überhaupt noch angemessen und zeitgemäß ist. Auf jeden Fall bleibt die Frage, ob die Fünfprozentklausel auf Bundesebene noch verfassungskonform ist oder nicht, politisch umstritten.

Betrachtet man die Entwicklung des Gesamtstimmenanteils der durch die Fünfprozenthürde nicht im Bundestag vertretenen Parteien, die zwar zur Wahl zugelassen wurden, das Quorum von fünf Prozent aber nicht erreichten (Sonstige), seit der ersten Bundestagswahl von 1949 bis heute, ergibt sich folgendes Bild:

Tabelle 3: Prozentanteile Sonstige bei Bundestagswahlen seit 1949
Bundestagswahlen	Gesamtprozentanteile Sonstige (nicht im Bundestag vertretene Parteien)*
1949	1,1
1953	6,5
1957	6,9
1961	5,6
1965	3,6
1969	5,4
1972	0,9
1976	0,9
1980	2,0
1983	0,4
1987	1,3
1990	8,1
1994	3,5
1998	6,0
2002	3,0
2005	3,9
2009	6,0
2013	15,7
Darstellung Tabelle: Lothar Probst, nach Angaben des Bundeswahlleiters, 2014. * Die prozentualen Angaben beziehen sich auf die Summe der abgegebenen Stimmen, nicht auf die Summe der Wahlberechtigten.

Bei sechs von 18 Wahlen lag der Anteil der sonstigen Parteien, der bei der Mandatszuteilung aufgrund der Fünfprozenthürde nicht berücksichtigt wurde, etwas über 5 Prozent und lediglich einmal – bei der letzten Bundestagswahl – über 10 Prozent. Es ist auch kein einheitliches Muster bzw. ein stetig aufstrebender Trend festzustellen. Insofern gibt es Grund zu der Annahme, dass der Ausgang der Bundestagswahl 2013 eine Ausnahmesituation darstellt. Gleichwohl bleibt die Tatsache, dass bei dieser Bundestagswahl 15,7 Prozent der Stimmen nicht den gleichen Zähl- und Erfolgsgleichwert hatten wie die Stimmen, die für Parteien mit einem Stimmergebnis über 5 Prozent abgegeben wurden, bedenklich – zumal nicht ausgeschlossen werden kann, dass angesichts der Veränderung und Ausdifferenzierung des Wahlverhaltens auch in Zukunft mehrere Kleinstparteien Stimmenanteile zwischen 0,5 und 4 Prozent erzielen, die sich dann auf höhere Stimmenanteile aufsummieren können. Vor diesem Hintergrund werden verschiedene Reform- und Alternativvorschläge zur Änderung der bisherigen Sperrklausel diskutiert.

Der einfachste und am leichtesten zu realisierbare Vorschlag ist eine Herabsetzung der Fünfprozentklausel. So gab z.B. Hans-Jürgen Papier, einst selber Präsident des Bundesverfassungsgerichts, angesichts des Bundestagswahlergebnis 2013 zu Bedenken, "ob man die Hürde nicht auf drei Prozent wie bei der Europawahl herabsetzen" sollte, wenngleich er betonte, dass er prinzipiell ein Anhänger der Sperrklausel sei. Diese Position wird auch von dem Berliner Rechtswissenschaftler Ulrich Battis geteilt, der die Auffassung vertritt, dass nach 60 Jahren stabiler Demokratie eine Dreiprozentklausel gerechtfertigt sei. In die gleiche Richtung argumentiert der Grünenpolitiker Hans-Christian Ströbele, der ebenfalls "eine Dreiprozentklausel für sinnvoll" hält. Für eine noch radikalere Lösung treten einige Vertreter der Organisation "Mehr Demokratie e.V." ein, die für eine vollständige Abschaffung der Sperrklausel plädieren. Andere Vorschläge kreisen um die Einführung einer Haupt- und Ersatzstimme bzw. alternativen dritten Stimme. Die Ersatzstimme für eine Partei, die aller Voraussicht nach in den Bundestag einziehen wird, soll dann greifen, wenn die Hauptstimme "an eine Partei geht, die an der Sperrklausel scheitert". Auf diese Weise verfällt die Stimme eines Wählers nicht, sondern geht in die Berechnung der Mandate mit ein. Dieser Vorschlag des Bonner Politikwissenschaftlers Frank Decker wird auch von Vertretern von "Mehr Demokratie e.V." unterstützt. Eine leicht abgewandelter Vorschlag ist der des Verfassungsrechtlers Hans Herbert von Arnim, der neben der Erst- und Zweitstimme eine dritte Extrabox auf dem Wahlzettel einführen will, in die der Name einer weiteren Partei eingetragen werden kann, die dann zum Zuge kommt, wenn die mit der Zweitstimme gewählte Partei es nicht über die Fünfprozenthürde schafft. Schließlich gibt es noch den Vorschlag des Staats- und Verfassungsrechtlers Hans-Peter Schneider, der für eine "flexible Sperrklausel" plädiert. Diese solle sich an der Zahl der abgegebenen Zweitstimmen orientieren, die wegen der Sperrklausel nicht in die Stimmberechnung eingehen. Die Sperrklausel müsse dann jeweils so angepasst werden, dass nicht mehr als fünf Prozent dieser Zweitstimmen unberücksichtigt bleiben.

Ob sich einer dieser Vorschläge in einem Verfahren vor dem BVerfG durchsetzen ließe, ist eine offene Frage. Voraussichtlich wird eine Klage nach dem Ergebnis der letzten Bundestagswahl nicht lange auf sich warten lassen. Und auch die Entscheidung des BverfG über die Verfassungskonformität der Dreiprozenthürde bei Europawahlen, über die die Karlsruher Richter seit Dezember 2013 verhandeln, steht noch aus.