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Frontex – Fragen und Antworten

Frontex und das Grenzregime der EU Einleitung Frontex – Fragen und Antworten Die Entwicklung des europäischen Grenzregimes Externalisierung Technologisierung Grenzwirtschaft/border economies Auf der anderen Seite des Grenzzauns Ist Einwanderung ein Risiko? Literatur

Frontex – Fragen und Antworten

Mechthild Baumann

/ 7 Minuten zu lesen

Griechische Grenzer bei der Überwachung der griechisch-türkischen Grenze. (© picture-alliance/dpa)

Wer oder was ist Frontex?

Frontex (französisch: Frontières Extérieures – Außengrenzen) ist keine Grenzpolizei, sondern eine Agentur der Europäischen Union und wurde zum 1.5.2005 durch die Verordnung Nr. 2007/2004 der EG gegründet. Frontex soll dazu beitragen, die Außengrenzen der EU zu schützen. Frontex beschäftigt Vertragsbedienstete und Entsandte von Behörden der Mitgliedstaaten.

Was ist eine Agentur?

Eine Agentur ist eine eigenständige Einrichtung des europäischen öffentlichen Rechts, die von den Organen der Gemeinschaft (Rat, Parlament, Kommission usw.) unabhängig ist. Agenturen unterstützen die EU bei der Umsetzung ihrer Politiken, insbesondere bei Verwaltung und Forschung.

Was macht Frontex?

Frontex’ Ziel ist es nach eigenen Angaben dazu beizutragen, dass "Europas Grenzen offen und sicher bleiben". Frontex hat hierbei drei zentrale Aufgaben: 1. analysieren, 2. koordinieren und 3. unterstützen.

  1. Analyse

    Frontex sammelt Daten und Informationen über illegale Migration und über grenzüberschreitende Kriminalität wie zum Beispiel Menschenhandel oder Schmuggel von Waren und wertet diese aus.
    Hierbei arbeitet Frontex genau wie die europäische Polizeibehörde Europol erkenntnisgestützt. Die erkenntnisgestützte Ermittlungsmethode wurde in den 1990er Jahren in den USA entwickelt ("intelligence-led policing"). Anstatt auf Gesetzesverstöße zu reagieren, wird mit dieser Methode versucht, durch eine detaillierte Analyse der Gefährdungssituation Risiken für Gesetzesverletzungen zu ermitteln und so kriminelle Handlungen zu verhindern. Anstatt die illegale Grenzübertretung nur zu stoppen, soll Frontex mithin durch eine umfassende Datenerhebung und -analyse die "Risiken" für "alles ermitteln, was die Grenzsicherheit betreffen" könnte.

    Für die EU-Grenzschutzagentur Frontex gehört irreguläre Einwanderung genauso zu den Risiken, denen sich die EU stellen muss, wie grenzüberschreitende Kriminalität. Ein Großteil ihrer Arbeit ist daher der Analyse des Einwanderungsrisikos und der Entwicklung passender Strategien zur Verhinderung irregulärer Einwanderung gewidmet.

    Frontex sieht seine Rolle darüber hinaus darin, die nationalen Grenzschutzbehörden der EU-Mitgliedstaaten mit den "Welten der Forschung und der Industrie" zu verknüpfen ; das bedeutet, Unternehmen, die Überwachungs- und Kontrolltechniken entwickeln, mit Grenzschutzexperten zusammenzubringen und weitere Forschung über Grenzschutz zu initiieren.

  2. Koordinierung


    Da Frontex selbst keine Polizei ist, koordiniert die Agentur die Einsätze der Grenzpolizeien der Mitgliedstaaten. Ein Beispiel hierfür ist das European Patrols Network, das Europäische Patrouillennetzwerk. Um die Grenzschutzeinsätze im Mittelmeer zu koordinieren hat Frontex zunächst erfasst, welche Einrichtungen und Organisationen sich in den EU-Mittelmeeranrainerstaaten mit Grenzschutz beschäftigen. Es handelt sich im Ergebnis um 50 verschiedene Behörden, die an 30 verschiedene Ministerien angeschlossen sind. Dazu zählen nicht nur Polizei und Innenministerien, sondern auch der Zoll, Fischereibehörden oder die Küstenwache. Frontex hat alle diese Einrichtungen miteinander in Verbindung gebracht und unterstützt sie dabei, ihre Einsätze besser abzusprechen.

  3. Unterstützung


    Auf Grundlage der ermittelten Risiken plant Frontex die Unterstützung der nationalen Grenzpolizeien aus den EU-Mitgliedstaaten. Zum Selbstverständnis der Grenzschutzagentur gehören auch Einsätze auf hoher See, um Flüchtlinge vor dem Ertrinken zu bewahren (zur Kritik an Frontex s.u.).
    Hinzu kommt das Training von Grenzpolizisten. Frontex entwickelt gemeinsam mit den Mitgliedstaaten Trainingscurricula, bildet aber auch selbst Trainer aus, damit die Grenzschützer im Falle einer gemeinsamen Operation hinreichend vorbereitet sind.

Aufgaben laut Frontex-Verordnung

Gemäß der Frontex-Verordnung gehören zu Frontex’ Aufgaben:

  1. "Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen;

  2. Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten einschließlich der Festlegung gemeinsamer Ausbildungsnormen;

  3. Durchführung von Risikoanalysen;

  4. Verfolgung der Entwicklungen der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung;

  5. Unterstützung der Mitgliedstaaten in Situationen, die eine verstärkte technische und operative Unterstützung an den Außengrenzen erfordern;

  6. Bereitstellung der notwendigen Unterstützung für die Mitgliedstaaten bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen."

Tabelle 1: Ausgewählte Frontex-Operationen aus dem Jahr 2012 (© Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS), bpb, Netzwerk Migration)

Struktur von Frontex

Frontex ist eine Agentur mit Sitz in Warschau. Sie hat drei große Abteilungen: Operationen, "Fähigkeiten" (Capacites) und Verwaltung. In der Abteilung "Operationen" werden die gemeinsamen Einsätze der Grenzpolizeien koordiniert. In der Abteilung "Capacities" sind Forschung und Training angesiedelt. Die Verwaltung kümmert sich um Finanzen, Personal und IT.

Wie groß ist das Budget von Frontex?

Seit seiner Gründung erhöhte die EU das Budget von Frontex fast kontinuierlich. 2016 stehen der Grenzschutzagentur 254 Millionen Euro zur Verfügung. Im Vergleich: Die europäische Polizeibehörde Europol ist 2016 mit finanziellen Mitteln im Umfang von 100 Millionen Euro ausgestattet.

Warum ist Frontex keine Grenzschutzpolizei, sondern eine Agentur?

Kurz gesagt: Frontex ist keine europäische Grenzpolizei, weil die EU kein Staat ist. Eine Polizei hat u.a. die Aufgabe, Straftaten zu vermeiden und zu unterbinden. Da die Polizei als "verlängerter Arm des Gesetzes" den Staat hierbei vertritt, darf sie den Bürgern gegenüber auch Zwang ausüben.
Dieses Rechtsverhältnis zwischen Staat und Bürger gibt es in der EU so nicht. Zwar hat die EU bestimmte Kompetenzen, sie darf den EU-Bürgern gegenüber jedoch keinen Zwang anwenden. Aus diesem Grund gibt es keine europäische Grenzpolizei, sondern eine Verwaltungsagentur, die die (beschränkten) Kompetenzen umsetzt, die die EU in der Grenzpolitik hat.

Budget von Frontex und Europol 2005 - 2013 (© bpb)

Aber es gibt doch europäische Grenzschützer!

Jein. Es gibt "Europäische Grenzschutzteams" oder auf Englisch "European Border Guard Teams" (EBGT). Die Zusammensetzung und Art der Zusammenarbeit ähnelt denjenigen der internationalen Polizeimissionen. Diese handeln auch "unter EU-Flagge", doch die Missionen setzen sich aus Polizisten der verschiedenen Mitgliedstaaten zusammen. Genauso verhält es sich bei Frontex. Auch wenn die Grenzpolizisten gemeinsam auftreten, handelt es sich doch um Polizisten der Mitgliedstaaten der EU. Es gilt dann immer das Recht desjenigen Staates, auf dessen Hoheitsgebiet der Eingriff stattfindet. Wenn also deutsche und französische Polizisten ihre Kollegen in Griechenland unterstützen, dann handeln sie nach griechischem Recht. Dies bedeutet aber auch, dass Zwangsmaßnahmen wie zum Beispiel Schusswaffengebrauch nur die griechischen Polizisten anwenden dürfen – weil die Mission ja auf griechischem Territorium stattfindet und die Polizisten aus anderen Ländern nur "Gäste" sind.

Frontex steht oft in der Kritik – aber warum?

Menschenrechts- und Flüchtlingshilfsorganisationen werfen Frontex regelmäßig Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen international geltendes Flüchtlingsrecht vor. So zeigt beispielsweise ein 2013 von Pro Asyl vorgelegter Bericht, dass an der griechischen Land- und Seegrenze, die auch zum Einsatzgebiet von Frontex zählt, regelmäßig völkerrechtswidrige "Push-Back"-Operationen durchgeführt werden. Dabei werden Flüchtlinge und ihre Boote in die Türkei zurückgedrängt, ohne dass ihnen die Möglichkeit geboten wird, um Asyl zu ersuchen. Der ehemalige Frontex-Direktor Ilkka Laitinen bestätigte, dass Frontex an solche illegalen Zurückweisungen beteiligt sei. 2014 beschloss das EU-Parlament strengere Regeln für die Grenzschutzagentur. Demnach dürfen Flüchtlingsboote nicht mehr abgedrängt und zur Rückkehr gezwungen werden. Zudem ist Frontex seither verpflichtet, Flüchtlinge zu retten, die in Seenot geraten sind. Bislang lehnt es Frontex allerdings ab, einen Mechanismus einzurichten, der es Migranten ermöglichen würde, beim Verstoß der Agentur gegen Grundrechte Beschwerde einzulegen.

Auf dem Weg zur Grenzpolizei? – die Zukunft der Grenzschutzagentur Frontex

Die Interner Link: hohe Fluchtzuwanderung im Jahr 2015 ließ den Ruf der EU-Mitgliedstaaten nach einer besseren Sicherung der EU-Außengrenzen wieder lauter werden. Als Reaktion auf diese Forderungen legte die EU-Kommission im Dezember 2015 ein Maßnahmenpaket vor, welches "zur wirksameren Migrationssteuerung, Verbesserung der inneren Sicherheit der Europäischen Union und Wahrung des Grundsatzes der Freizügigkeit" beitragen soll. Darin ist die Einrichtung einer Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenschutz vorgesehen, die aus Frontex hervorgehen soll. Anders als Frontex soll sie nicht länger auf die Unterstützung der Mitgliedstaaten beschränkt sein, sondern auch gegen den Willen einzelner Mitgliedstaaten auf deren jeweiligen Territorien tätig werden dürfen und damit supranationale Interventionsrechte erhalten.

Durch den Einsatz von Grenzschutz- und Küstenwache-Teams soll die Agentur dafür sorgen, "dass vor Ort auch dann gehandelt wird, wenn ein Mitgliedstaat nicht in der Lage oder nicht gewillt ist, die erforderlichen Maßnahmen [zum Schutz der Außengrenze] zu treffen." Dazu wird es der Grenz- und Küstenschutzagentur auch erlaubt, selbst Ausrüstung zu erwerben, wodurch sie nicht mehr auf Leihgaben der EU-Mitgliedstaaten angewiesen ist. Die Zahl der ständigen Mitarbeiter soll bis 2020 auf 1.000 Personen aufgestockt werden, womit ihre Personalausstattung mehr als doppelt so hoch sein wird wie die von Frontex. Im Rahmen eines sogenannten integrierten Grenzmanagementsystems soll die neue Agentur mit den für das Grenzmanagement zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. Sie soll Migrationsströme in die und innerhalb der EU überwachen und Risikoanalysen erstellen.

Zudem sehen die Pläne der EU-Kommission vor, dass die Agentur gemeinsame Einsätze mit benachbarten Drittländern, auch in deren Hoheitsgebiet, durchführen darf. Sie soll darüber hinaus eine stärkere Rolle bei der Rückführung von abgelehnten Asylbewerbern und Drittstaatsangehörigen spielen, die sich ohne Genehmigung in der EU aufhalten. Dazu werde innerhalb der Agentur eine zentrale europäische Rückführungsstelle eingerichtet und ein Standard-Reisedokument für die Rückführung eingeführt. Dies soll die Bereitschaft von Drittstaaten erhöhen, aus der EU abgeschobene Personen aufzunehmen. Schließlich soll die Agentur für Grenz- und Küstenschutz stärker mit anderen EU-Agenturen und internationalen Organisationen zusammenarbeiten, um Terrorismus zu bekämpfen. Die Pläne der EU-Kommission stehen im Kontext der bereits im Mai 2015 vorgelegten Europäischen Migrationsagenda, die die Errichtung eines europäischen Grenzmanagements vorsieht. Sie sollen 2016 im Rahmen der niederländischen Ratspräsidentschaft weiter vorangetrieben werden.

Mehr zum Thema

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers Interner Link: "Frontex und das Grenzregime der EU".

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Dr. Mechthild Baumann ist Studienleiterin an der Europäischen Akademie in Berlin und Gründerin des Instituts für Migrations- und Sicherheitsstudien (IMSS).
E-Mail: E-Mail Link: mechthild.baumann@imss-berlin.de