Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.

Gemeinsam Emissionen senken

Die flexiblen Mechanismen CDM & JI


29.4.2013
Ob Treibhausgase in Deutschland oder Indien eingespart werden, spielt im Kampf gegen den Klimawandel keine Rolle. Daher können Industrieländer etwa in Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern investieren und damit ihre eigene Emissionsbilanz verbessern.

Lumpensammler sammeln Müll auf einer Deponie in Ano Liossia, Athen.Wege aus dem Müll: Durch Investitionen in Klimaschutzprojekte in Schwellenländern können Industrieländer ihre CO2-Bilanz aufbessern. (© AP)



Treibhausgase verteilen sich gleichmäßig in der Atmosphäre und erzeugen die gleiche Klimawirkung unabhängig davon, wo sie ausgestoßen werden. Für den Klimaschutz spielt es deshalb keine Rolle, an welcher Stelle der Erde eine Klimaschutzmaßnahme durchgeführt wird. Die Klimapolitik räumte daher den Industriestaaten ein, ihre Emissionsreduktionsverpflichtungen dort zu erfüllen, wo es am kostengünstigsten ist.

Dies war eine der Grundüberlegungen, die zur Einführung von so genannten "flexiblen Instrumenten" des Kyoto-Protokolls führten. Zu diesen flexiblen Instrumenten gehören neben dem Emissionshandel zwei weitere Mechanismen: der Mechanismus für umweltgerechte Entwicklung (Clean Development Mechanism, CDM) und die gemeinsame Projektumsetzung (Joint Implementation, JI). Klimaschutzprojekte, die ein Industrieland in einem anderen Industrieland durchführt, werden als Joint Implementation bezeichnet. Klimaschutzprojekte, bei denen ein Industrieland in einem Entwicklungsland investiert, fallen unter den Clean Development Mechanism.

CDM und JI, dienen der Kooperation zwischen Staaten. Dabei findet diese Kooperation nicht direkt auf der Ebene der Staaten statt, sondern auf der konkreten Projektebene unter der Beteiligung von privaten Körperschaften (insbesondere Unternehmen). Häufig werden CDM und JI deswegen unter dem Begriff "projektbasierte Mechanismen" zusammengefasst.

Das beiden Mechanismen zugrunde liegende Konzept sieht vor, dass Projekte angemeldet werden können, die Emissionen verringern oder aber der Atmosphäre Kohlenstoff entziehen und in Biomasse speichern. Nachdem das Projekt einen festgelegten Zyklus durchlaufen hat, werden dem Projektentwickler entsprechend der Menge der Emissionsminderung bzw. des gespeicherten Kohlenstoffs Emissionszertifikate ausgestellt. Diese Zertifikate können die Staaten, die sich im Rahmen des Kyoto-Protokolls zur Begrenzung ihrer Emissionen verpflichtet haben, aufkaufen und auf ihr vereinbartes Minderungsziel anrechnen lassen. Beispiele für emissionsmindernde Klimaschutzprojekte sind etwa der Bau eines Windparks, die Verbesserung der Effizienz eines Fernwärmenetzes und die Installation eines Biomassekraftwerks.

Beispiel für ein CDM/JI-Projekt. Quelle: Wuppertal InstitutBeispiel für ein CDM/JI-Projekt. Quelle: Wuppertal Institut
Ein weiterer wichtiger Grundgedanke, der zur Einführung der flexiblen Mechanismen führte, ist der mögliche Technologietransfer in andere Länder. Denn wird in einem Staat in ein Projekt investiert, führt dies nicht nur zu Emissionsminderungen, sondern diese Investition trägt auch dazu bei, dass sich umweltfreundliche Technologien verbreiten, insbesondere in die so genannten Entwicklungsländer. Für CDM-Projekte schreibt das Kyoto-Protokoll vor, dass CDM-Aktivitäten neben Emissionsminderungen auch zur nachhaltigen Entwicklung des Gastgeberlandes beitragen sollen. CDM Projekte können so dazu beitragen, dass etwa die lokale Bevölkerung Zugang zu sauberem Wasser erhält, die Biodiversität geschützt wird und Arbeitsplätze geschaffen werden.

Wichtig zu wissen ist, dass die Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls nur einen Teil ihrer Emissionsminderungsauflagen durch diese flexiblen Mechanismen abdecken dürfen. Das so genannte "Supplementaritätsprinzip" schreibt vor, dass CDM und JI nur ergänzend zu Emissionsminderungen im Inland angewendet werden soll. Eine genaue Festlegung bzw. Quantifizierung, welcher Anteil der Minderungsverpflichtungen im Ausland erfüllt werden darf, wurde jedoch nicht vorgenommen.

Wie läuft ein CDM/JI-Projekt ab?



Ein Klimaschutzprojekt beginnt zunächst mit der konkreten Projektidee, beispielsweise der Minderung von Methanemissionen einer Mülldeponie. Methan ist ein Treibhausgas, das ein 23fach höheres Treibhauspotenzial als CO2 hat. Es entsteht etwa bei Verrottungsprozessen auf offenen Müllhalden.

Das Klimaschutzprojekt besteht darin, das auf der Deponie entstehende Methangas abzusaugen und für die Stromproduktion zu nutzen. Auf diese Weise wird einerseits vermieden, dass das Methan ungehindert an die Luft abgegeben wird. Andererseits kann durch die Nutzung des Methans zur Stromerzeugung der Einsatz fossiler Brennstoffe zur Stromerzeugung verringert werden. Diese Technologie ist in Deutschland weit verbreitet, und deutsche Unternehmen haben langjährige Erfahrungen damit. Das Projekt eignet sich daher besonders zum Technologietransfer, vor allem in Entwicklungsländer.

Damit das Projekt als CDM- oder JI-Projekt genehmigt werden kann, müssen verschiedene Voraussetzungen erfüllt sein: So muss der Projektentwickler eine umfangreiche Dokumentation vorlegen, die vor allem zeigt, wie viele Emissionen das Projekt einsparen soll und wie dies gemessen wird. Es wird zudem abgeschätzt, wie viele Emissionen entstanden wären, wenn das Projekt nicht durchgeführt würde. Dieser Aufstellung werden die durch das Projekt entstehenden Emissionen gegenübergestellt. Auf diese Weise wird ein Saldo errechnet, wie viele Emissionen durch das Projekt eingespart werden können.

Damit das Projekt anerkannt werden kann, muss ein weiteres Kriterium erfüllt sein: Es muss nachgewiesen sein, dass das Projekt "zusätzlich" ist. Zusätzlichkeit bedeutet, dass nur Projekte genehmigt werden, die ohne CDM und JI nicht zustande gekommen wären. Reguläre Investitionen, die ohnehin durchgeführt worden wäre, können nicht gefördert werden. Gäbe es diese Begrenzung nicht, käme es zu unzulässigen Subventionierungen, die zudem zu keiner Emissionsreduzierung führen würden. Dem Käufer der Zertifikate würden in diesem Fall höhere Emissionen erlaubt, ohne dass entsprechende Emissionsreduktionen durch das Projekt gegenüberstünden. Damit wäre das Prinzip der Mechanismen untergraben und die globalen Emissionen würden die durch das Kyoto-Protokoll gesetzte Obergrenze überschreiten. .

Ist das Projekt ausreichend dokumentiert, prüfen ein unabhängiges von der UN akkreditiertes Zertifizierungsunternehmen sowie die zuständigen UN-Gremien die Einhaltung der UN-Vorschriften. Bei Einwänden oder Mängeln muss der Projektentwickler die Dokumentation überarbeiten. Zudem muss sowohl das Gastland, in dem das Projekt durchgeführt wird, als auch das investierende Industrieland dem Projekt zustimmen. Nach erfolgreicher Prüfung wird das Projekt offiziell als UN-Klimaschutzprojekt anerkannt.

Während der Umsetzung des Projektes müssen die anfallenden Emissionen laufend dokumentiert werden. Eine lückenlose Aufzeichnung ist die Grundlage für die spätere Überprüfung, wie viele Emissionen tatsächlich durch das Projekt reduziert wurden. Sie erfolgt wiederum durch ein bei den UN akkreditiertes unabhängiges Zertifizierungsunternehmen und die zuständigen UN-Gremien. Je nach Mechanismus gelten für die Überprüfung unterschiedliche Regeln. Die Überprüfung ist ebenfalls Grundlage dafür, dass die entsprechende Anzahl an CDM/JI-Emissionszertifikaten ausgestellt werden kann.

Die Verwendung der Zertifikate



Wie zu Beginn des Textes dargestellt, stellt das Kyoto-Protokoll den Industrieländern frei, auf welche Weise sie ihre Klimaschutzverpflichtung erfüllen. Am Ende des jeweiligen Anrechnungszeitraums müssen sie eine Menge an Emissionszertifikaten vorlegen, die der Menge an Emissionen entspricht, die während des Anrechungszeitraums von ihrem jeweiligen Staatsgebiet ausging.

Die Länder haben hierzu unterschiedliche Möglichkeiten: Sie können einerseits auf nationale Maßnahmen setzen, also auf ihrem Staatsgebiet emissionsmindernde Maßnahmen durchführen, um auf diese Weise ihre Emissionen und ihr von Kyoto festgelegtes Budget an Emissionszertifikaten ins Gleichgewicht zu bringen. Die zweite Möglichkeit ist, ihr Budget an Emissionszertifikaten durch Zukauf zu erhöhen. Dazu können sie entweder überschüssige Emissionszertifikate anderer Staaten aufkaufen oder sie können Emissionszertifikate aus CDM/JI-Projekten kaufen. Ein Projektentwickler, der ein CDM/JI-Projekt durchgeführt hat, kann also die aus seinem Projekt stammenden Zertifikate einem Industrieland verkaufen, das die Zertifikate zur Erfüllung seiner "Kyoto-Pflicht" einsetzen kann. Eine andere Möglichkeit besteht darin, die Zertifikate einem Unternehmen, das am EU-Emissionshandel teilnimmt, anzubieten.

Bilanz



Bedingt durch unterschiedliche Vorgaben der UN haben sich die beiden Mechanismen CDM und JI unterschiedlich entwickelt: Der CDM startete im Jahr 2001. Elf Jahre später, also kurz vor dem Auslaufen der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls im Jahr 2012, hat die UN über 5000 CDM-Projekt registriert.

Die Bilanz des CDM fällt gemischt aus: Obwohl es das erste seiner Art auf internationaler Ebene war, entwickelte sich das Instrument sehr dynamisch. Innerhalb sehr kurzer Zeit wurden mehrere Milliarden Euro mobilisiert, die in klimafreundliche Projekte investiert wurden. Gleichzeitig hat der CDM die "Suchfunktion des Marktes" aktiviert. Das bedeutet, dass erfolgreich die kostengünstigsten Möglichkeiten zur Emissionsreduktion aufgespürt und genutzt werden. Dies gilt vor allem für die Klimagase Methan, wie im Projektbeispiel gesehen, und auch für die Fluorkohlenwasserstoffe sowie Lachgas. Darüber hinaus ist in den Entwicklungsländern das Bewusstsein für den Klimawandel gewachsen und es hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass Klimaschutz und Entwicklung keine Gegensätze sein müssen.

Auf der anderen Seite zeigen sich auch Schwächen des CDM: So haben Kritiker unter anderem Zweifel an der Zusätzlichkeit zahlreicher Projekte angemeldet und die ökologische Integrität des CDM infrage gestellt. Denn wenn Zertifikate für nicht-zusätzliche Projekte ausgestellt und anschließend zur Erfüllung von Kyoto-Zielen genutzt werden, wird die mit dem Kyoto-Protokoll etablierte globale Emissionsobergrenze angehoben. Ein weiterer Kritikpunkt ist der unzureichende Beitrag der Projekte zur nachhaltigen Entwicklung der Gastgeberländer. Dies geht zurück auf mangelnde internationaler Vorgaben und auf die Tatsache, dass der Preis der Zertifikate ausschließlich die erzielten Emissionsminderungen widerspiegelt.

Hinzu kommt, dass Länder unterschiedlich stark von dem CDM profitieren, da die Projekte geografisch sehr ungleich verteilt sind: Fünf von sechs CDM-Projekten werden in den Schwellenländern China, Indien, Brasilien, Vietnam, Mexiko und Malaysia durchgeführt, während Afrika mit einem Anteil von unter 2 Prozent bisher kaum vom CDM erreicht wurde. Schließlich beklagen Kritiker auch den projektbasierten Ansatz, der nur lokal begrenzt wirken könne. Sie fordern stattdessen, dass auf der Ebene von Wirtschaftssektoren Transformationen stattfinden müssten, um die nötigen Größenordnungen zur angemessenen Bekämpfung des Klimawandels zu mobilisieren.

Diese und weitere Kritikpunkte haben die Notwendigkeit einer umfassenden Reform des Mechanismus aufgezeigt und es wurden bereits diverse Schritte unternommen, um die größten Schwachstellen des CDM abzubauen: So soll beispielsweise mit der Einführung eines standardisierten Verfahrens zum Aufzeigen der Zusätzlichkeit der Projekte die Objektivität beim Zusätzlichkeitsnachweis erhöht und die damit verbundenen Transaktionskosten verringert werden. Ein erster Schritt in Richtung Ausweitung des Mechanismus auf kleinere und geografisch stark verstreute Emissionsquellen wurde mit dem programmatischen Ansatz gemacht, der die Bündelung mehrerer Projekte unter einem übergeordneten Programm erlaubt. Dieser Ansatz soll auch dazu dienen, die ungleiche regionale Verteilung des CDM abzuschwächen.

Gegenüber dem gigantischen zahlenmäßigen Erfolg des CDM fällt die Bilanz von JI ernüchternd aus: Gegen Ende 2012 wurden nur knapp 500 Projekte registriert. Der geringere Umfang von JI lässt sich zum einen auf den späteren Start des Instruments im Jahr 2008 zurückführen. Zum anderen wurde eine stärkere Ausweitung des Mechanismus in Europa durch die zeitgleiche Herausbildung des Europäischen Emissionshandelssystems (EU-EHS) beschränkt, das einige Sektoren mit den größten Durchführungsmöglichkeiten für JI-Projekte abdeckt. Durch die späte Festlegung von Durchführungsregelungen in einigen Gastgeberländern Osteuropas konnte das große Potential für JI-Projekte nicht voll ausgeschöpft werden, insbesondere in Russland.

Da JI später in Kraft getreten ist, ist auch der Reformprozess des Mechanismus nicht so weit vorangeschritten wie der des CDM. Einige Reformschritte des CDM haben allerdings auch Auswirkungen auf die Durchführung von JI-Aktivitäten. So ist es beispielsweise auch unter JI möglich, einzelne Klimaschutzmaßnahmen unter einem übergeordneten Programm zusammenfassen.

Ausblick



Trotz zahlreicher Verbesserungen ist der CDM-Reformprozess noch nicht abgeschlossen. So ist beispielsweise der Nachweis der Zusätzlichkeit weiter in der Diskussion. Andere Vorschläge zielen darauf ab, die regionale Verteilung der Projekte weiter zu verbessern sowie den Beitrag des CDM zur nachhaltigen Entwicklung zu erhöhen.

Auch bei Joint Implementation wird die Diskussion über die Reform des Mechanismus fortgeführt. Vorschläge beinhalten eine Straffung der Richtlinien zur Durchführung von JI-Projekten sowie die Einrichtung eines übergeordneten Verwaltungsorgans, das für die Ausstellung der Kohlenstoffzertifikate zuständig wäre.

Darüber hinaus wird in den internationalen Verhandlungen ein ergänzendes Instrument, der sog. "Neue Marktmechanismus“ verhandelt. Da der projektbasierte CDM vor allem in den Schwellenländern sehr erfolgreich war und das Potential an Einzelprojekten dort weitgehend ausgeschöpft ist, wird die Schaffung eines Mechanismus erwogen, der nicht mehr auf der Projektebene arbeitet, sondern ganze Wirtschaftssektoren umfasst. So könnte etwa für den Zementsektor einer Region oder eines Landes eine Zielmarke pro Industrieanlage definiert werden. Werke, deren Ausstoß unterhalb der Zielmarke blieben, könnten dann Zertifikate erhalten.

Über die Umsetzung dieser und weiterer Reformvorschläge wird derzeit auf den internationalen Klimaverhandlungen diskutiert. Auf der Konferenz von Doha 2012 wurde über die Details der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls entschieden. Sie wird die Jahre von 2013 bis 2020 umfassen und sieht erneut die Nutzung von CDM und JI vor. Die flexiblen Mechanismen werden also auch in Zukunft eine Rolle im Instrumentenmix der internationalen Klimapolitik spielen. Die Reduktionsziele der teilnehmenden Industriestaaten für die zweite Kyoto-Periode sind allerdings eher schwach. In Doha wurde daher beschlossen, dass die Ziele im Jahr 2014 überprüft und ggf. nachjustiert werden. Stärkere Minderungszusagen von Seiten der Industriestaaten könnten die Nachfrage nach Kohlenstoffzertifikaten erhöhen, deren Preise stabilisieren und die Zukunft der Projektmechanismen sicherstellen.

Weiterführende Literatur, Quelle und Links



Internetportal der Bundesregierung zu CDM/JI http://www.jiko-bmu.de

Internetseiten der Klimarahmenkonvention zum CDM http://cdm.unfccc.int

Internetseiten der Klimarahmenkonvention zu JI http://ji.unfccc.int

Sterk, Wolfgang ; Arens, Christof: Die projektbasierten Mechanismen CDM & JI : Einführung und praktische Beispiele. - Berlin : Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 2006. Abrufbar unter:
http://www.jiko-bmu.de/259

Übersicht über alle CDM/JI-Projekte weltweit: http://cdmpipeline.org



 

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