Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.

Heute schon an morgen denken

Die Zukunft der internationalen Klimapolitik


29.4.2013
Der erste große Schritt in Richtung Klimaschutz ist gemacht. Bis 2012 haben sich die Industriestaaten zur Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichtet. Für die Zeit danach liegen jedoch bisher nur unverbindliche Emissionsziele vor. Bis 2015 will die Staatengemeinschaft ein neues umfassendes Abkommen aushandeln.

Arbeiter bei der Produktion des Saga der Autofirma Proton. Kuala Lumpur 2008In Schwellenländern wie Malaysia steigt die Produktion und damit die CO2-Emission. (© AP)

Einführung



Im Kyoto-Protokoll zur Klimarahmenkonvention haben sich die Industrieländer in der so genannten Ersten Verpflichtungsperiode 2008 bis 2012 zur Reduktion ihrer Treibhausgas- emissionen verpflichtet. Der Anlage des Kyoto-Protokolls zu Folge sollen dieser ersten Verpflichtungsperiode nach 2012 weitere Schritte mit immer weiter verschärften Emissionszielen folgen. Das Kyoto-Protokoll läuft also nicht in 2012 aus, wie oft berichtet wird, sondern nur die erste Runde von Reduktionsverpflichtungen.

Die Schwellen- und Entwicklungsländer hingegen verweisen jedoch auf das in der Klimarahmenkonvention niedergelegte Prinzip der "gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten" aller Staaten. Da hauptsächlich die Industrieländer das Klimaproblem verursacht haben und zudem über sehr viel größere finanzielle und technologische Mittel verfügen, um etwas gegen den Klimawandel zu unternehmen, sollen sie gemäß der Klimarahmenkonvention (die nahezu alle Länder einschließlich der USA ratifiziert haben) die Führung bei der Bekämpfung des Klimawandels übernehmen.

Seit 2005 liefen daher internationale Verhandlungen über die Ausgestaltung der Zeit nach 2012. Ziel war, bis 2009 ein neues umfassendes Abkommen für die Zukunft der Klimapolitik auszuhandeln.

Die Verhandlungen waren und sind jedoch geprägt von einer mehrfachen Blockade, durch die der Fortschritt bisher sehr zäh war. Die USA waren bisher der größte Verursacher (Emittent) von Treibhausgasen, haben jedoch das Kyoto-Protokoll nie ratifiziert. Zur Begründung verweisen sie insbesondere auf den raschen Emissionsanstieg in den schnell wachsenden Schwellenländern wie China, Indien und Brasilien, der jegliche Emissionsreduktion in den traditionellen Industrieländern gleich wieder zunichte mache. Außerdem sei es für die US-Wirtschaft nachteilig, wenn sie ihre Emissionen reduzieren müsse, ihre Konkurrenten in den Schwellenländern jedoch nicht. Dem zu Grunde liegt die Vorstellung, dass Klimaschutz hohe Kosten verursache und US-Produkte dadurch nicht mehr konkurrenzfähig wären mit Produkten aus Ländern, die ihre Emissionen nicht reduzieren müssen. Dieser Haltung haben sich inzwischen Japan, Kanada und Russland angeschlossen, die erklärt haben, dass sie nicht an einer zweiten Kyoto-Periode teilnehmen werden. Wie die USA fordern sie ein „universelles“ Abkommen, dass sowohl Industrie- als auch Schwellenländer zu Reduktionen verpflichtet.

Die Schwellen- und Entwicklungsländer hingegen verweisen jedoch auf das in der Klimarahmenkonvention niedergelegte Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ aller Staaten. Da hauptsächlich die Industrieländer das Klimaproblem verursacht haben und zudem über sehr viel größere finanzielle und technologische Mittel verfügen, um etwas gegen den Klimawandel zu unternehmen, sollen sie gemäß der Klimarahmenkonvention (die nahezu alle Länder einschließlich der USA ratifiziert haben) die Führung bei der Bekämpfung des Klimawandels übernehmen.

Die Europäische Union steht in ihrer Positionierung zwischen den anderen Industrieländern auf der einen Seite und den Schwellen- und Entwicklungsländern auf der anderen. Die EU ist zu einem gewissen Grad bereit, eine Vorreiterrolle im Klimaschutz zu übernehmen, macht aber das Ausmaß ihrer zukünftigen Anstrengungen ebenfalls von einer umfassenden internationalen Vereinbarung abhängig, in der alle großen Emittenten eine tragende Rolle spielen.

Klimapolitik wird so zu einer Art Mikadospiel, in dem sich niemand als erstes bewegen will. Dieser Mechanismus muss jedoch dringend durchbrochen werden, denn die neuesten Erkenntnisse aus der Klimawissenschaft zeigen, dass das Problem bisher eher unter- als überschätzt wurde.

Emissionsreduktion lieber gestern als heute – aber durch wen?



Leitlinie der internationalen Klimapolitik ist Artikel 2 der UN-Klimarahmenkonvention. Laut diesem ist "das Endziel dieses Übereinkommens und aller damit zusammenhängenden Rechtsinstrumente (wie dem Kyoto Protokoll, d.A.) (...) die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird."

Dieses Ziel ist einerseits sehr ambitioniert aber andererseits wenig handlungsleitend, denn es enthält keine Definition, was als "gefährlich" angesehen wird, wo also die Schwelle liegt, deren Überschreiten vermieden werden soll. Die Definition dieser Schwelle ist jedoch nötig, um festlegen zu können, auf welchem Niveau die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre stabilisiert werden soll und welchen Verlauf dementsprechend die globalen Emissionen nehmen müssen.

Nach jahrelangem Ringen einigten sich die Staaten 2009 auf dem UN-Klimagipfel von Kopenhagen schließlich darauf, dass der globale Temperaturanstieg auf unter zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden soll.

Der vierte Sachstandsberichts des Weltklimarats (engl. Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) hatte bereits 2007 dargelegt, welcher Anstrengungen es bedarf, um das 2°C-Ziel zu erreichen: Der Anstieg der globalen Emissionen müsse bis 2015 gestoppt werden und bis zur Jahrhundertmitte müssten die globalen Emissionen um 50 bis 85 Prozent gegenüber dem Stand von 2000 reduziert werden. In der Praxis steigen die Emissionen jedoch immer weiter. Hält man sich zudem vor Augen, dass die meisten Emissionen von langlebigen Wirtschaftsgütern wie Kraftwerken und Gebäuden verursacht werden, die nur in sehr langen Zeiträumen ersetzt werden, heißt der IPCC-Bericht also: Der Bremsweg ist nur noch sehr kurz.

Hinzu kommt, dass sich die Klimapolitik spätestens seit dem vierten IPCC-Sachstandsbericht in einem Dilemma zwischen Gerechtigkeit zwischen Industrie- und Schwellenländern einerseits und den ökologischen Erfordernissen andererseits befindet. Zu den Erfordernissen hat der IPCC der Politik ins Stammbuch geschrieben: Nötig zur Erreichung des Ziels von zwei Grad Celsius ist eine Reduktion der Industrieländeremissionen um 25 bis 40 Prozent bis 2020 gegenüber dem Stand von 1990 sowie eine "substantielle Abweichung" vom projizierten Trend des Emissionswachstums in den Entwicklungsländern.

Das bedeutet, dass nicht nur die Industrieländer, sondern auch die Entwicklungsländer das Steuer drastisch herumreißen müssen. Die Entwicklungsländer sind jedoch historisch am wenigsten für die Schaffung des Klimaproblems verantwortlich. Zudem sind pro Kopf ihre Emissionen auch nach dem starken Anstieg der letzten zehn Jahre immer noch sehr niedrig. China hat zwar inzwischen die USA als größten Emittent überholt. Das liegt aber auch daran, dass 300 Millionen US-Amerikanern 1,2 Milliarden Chinesen gegenüber stehen. Pro Kopf verursacht jeder USA-Amerikaner im Durchschnitt 17,5 Tonnen an Kohlendioxidemissionen, jeder Chinese hingegen lediglich sieben Tonnen. In Indien sind es sogar nur eineinhalb Tonnen. Es lässt sich daher durchaus argumentieren, es sei ungerecht, dass sich die südlichen Länder jetzt schon um die Begrenzung ihrer Emissionen bemühen sollen. Es ist aber ökologisch erforderlich, wenn das Endziel der Klimarahmenkonvention noch erreicht werden soll.

Auf Grund der fundamentalen Meinungsunterschiede, wer welchen Beitrag leisten soll, war auf der Klimakonferenz von Kopenhagen 2009 statt des erhofften Vertrags nur ein unverbindliches Übereinkommen über die zukünftige Klimapolitik möglich. Im Rahmen dieses Übereinkommens haben alle großen Emittenten freiwillige Zusagen gemacht, in welchem Umfang sie ihre Emissionen bis 2020 senken wollen. Diese Zusagen sind jedoch meistens als Spannbreiten angegeben, im Falle der EU z.B. eine Reduktion um 20 oder 30 Prozent im Vergleich zu 1990. Und selbst im günstigsten Fall, wenn alle Staaten das obere Ende ihrer Zusagen einhalten und strenge Verrechnungsregeln eingehalten werden, kommen bisher nur rund 60 Prozent der globalen Emissionsreduktionen zusammen, die bis 2020 nötig wären, um auf einen 2°C-kompatiblen Pfad zu kommen.

Aller guten Dinge sind zwei? Neuer Verhandlungsprozess nach Kopenhagen



Das Ergebnis von Kopenhagen hat also zwei große Schwächen, es ist nicht verbindlich und die Emissionsziele sind nicht ehrgeizig genug. Zudem war die Zukunft des Kyoto-Protokolls nach 2012 weiterhin ungeklärt. Die EU forderte daher auf der Klimakonferenz von 2011 im südafrikanischen Durban gemeinsam mit der Gruppe der kleinen Inselstaaten und den am wenigsten entwickelten Ländern, dass ein neues Mandat zur Verhandlung eines neuen, umfassenden und verbindlichen Klima-Abkommens vereinbart werden sollte, das sowohl Industrie- als auch Entwicklungsländer umfasst.

Nach zähem Ringen konnten sich die Staaten schließlich eineinhalb Tage nach dem geplanten Ende der Konferenz darauf einigen, bis 2015 „ein Protokoll, ein anderes Rechtsinstrument oder ein vereinbartes Ergebnis mit rechtlicher Wirkung“ auszuhandeln. Dieses neue Abkommen soll 2020 in Kraft treten, es soll jedoch parallel auch darüber verhandelt werden, weit ehrgeizigere Ziele für 2020 festzulegen.

Darüber hinaus wird es eine zweite Kyoto-Verpflichtungsperiode geben, deren Dauer aber noch unbestimmt ist. Im Gespräch sind 2017 oder 2020. Neben der EU werden möglicherweise auch noch einige andere Staaten wie Australien, Neuseeland und die Ukraine beitreten. Japan, Russland und Kanada hatten eine Teilnahme von vornherein ausgeschlossen.

Die teilnehmenden Staaten werden sich jedoch absehbar nur auf das untere Ende der Ziele verpflichten, die sie für 2020 vorgelegt haben, im Fall der EU z.B. nur 20 Prozent.

Fazit



Die Bekämpfung des Klimawandels ist die vermutlich größte Herausforderung, der sich die internationale Staatengemeinschaft im 21. Jahrhundert gegenüber sieht. Bisher haben sich jedoch sowohl die internationale Diplomatie als auch die nationalen politischen Systeme dieser Herausforderung alles andere als gewachsen gezeigt. Trotz des Kyoto-Protokolls, dessen Emissionsziele zudem bei weitem nicht als ambitioniert bezeichnet werden können, stiegen die Emissionen in vielen Industriestaaten weiter an. Hinzu kommen die bisher kompromisslose Blockadehaltung der USA sowie der rasante wirtschaftliche Aufstieg der Schwellenländer. Hauptzankapfel ist die Frage, wer welchen Beitrag zum gemeinsamen Ziel leisten soll.

Angesichts des immer stärkeren Bewusstseinswandels in der Öffentlichkeit und auch in der Wirtschaft kann man vermutlich optimistisch sein, dass alle wichtigen Länder im Laufe der Zeit auf einen Klimaschutzkurs einschwenken werden. Die Frage ist allerdings, ob dies auch rechtzeitig im Sinne der neuesten Erkenntnisse der Klimawissenschaft erfolgen wird. Derzeit ist nicht absehbar, dass die Staatengemeinschaft eine Vereinbarung erreichen wird, die gewährleistet, dass die globalen Emissionen in diesem Jahrzehnt ihren Scheitelpunkt erreichen und danach rasch abgesenkt werden.

Wünschenswert wäre daher, wenn sich Staaten wie Deutschland aus dem globalen Mikado ausklinken und unabhängig vom Stand der internationalen Verhandlungen ernsthaft voran gehen würden. Ein wesentlicher Grund für die internationalen Blockaden ist, dass niemand überzeugt ist, dass Klimaschutz und wirtschaftliches Wohlergehen Hand in Hand gehen können. Daher sind alle Staaten bemüht, einen möglichst großen Anteil der wahrgenommenen Last auf andere abzuwälzen. Vorreiter, die die praktische Möglichkeit von ehrgeizigem Klimaschutz demonstrieren, könnten daher eine starke dynamisierende Wirkung auf die internationalen Verhandlungen ausüben.



 

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