Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)

2.10.2008 | Von:
Prof. Dr. Peter Lösche

Macht und Ohnmacht der Exekutive

Ämterkonkurrenz und Behördenvielfalt

Eine erste, ganz wichtige Einschränkung präsidentieller Macht kommt aus der Exekutive selbst, also gerade aus jener Gewalt, an deren Spitze der Präsident platziert ist und die ihm - eigentlich - untersteht. Die Fragmentierung, die für das politische System der Vereinigten Staaten typisch ist, gilt auch für die Exekutive. Die politische Verantwortung für einen Politikbereich wird auf viele Institutionen verteilt, deren Befugnisse sich häufig überschneiden, und präsentiert sich damit so verwirrend und unübersichtlich wie in fast keinem anderen Land. Ständige und aggressive Rivalität zwischen Behörden, Ämtern und Regierungsstellen prägt den politischen Alltag. Ämterkonkurrenz und Behördenvielfalt tragen nachgerade anarchische Züge. Dabei ist das Präsidentenamt nur eine Institution unter vielen, es steht eben nicht an der Spitze einer wohlgeformten pyramidenförmigen Hierarchie, so wie der deutsche Bundeskanzler oder der britische Premierminister an der Spitze des Kabinetts und damit auch der Ministerien und der Ministerialbürokratie stehen. Machtaufteilung ist vielmehr gerade für die US-amerikanische Exekutive charakteristisch.

Und hier liegt das Problem für den Präsidenten: Er ist mit formalen Kompetenzen ausgestattet, die ihn zur einzigen nationalen Institution machen, und doch gelingt es ihm nur mit Mühe, die vielen auseinanderstrebenden, sich überschneidenden, auch gegenseitig neutralisierenden Politiken seiner verschiedenen Behörden so zu koordinieren, dass sein präsidentieller Wille erkennbar wird und sich durchsetzt. Die Schaffung des Department of Homeland Security, das als neue Bundesbehörde über 100 Ämter zusammenfasst, die zuvor mit innerer Sicherheit beschäftigt waren, bildet eine absolute Ausnahme von der Regel, die nur in einer Notsituation durchsetzbar war. Das Ämterchaos ist von den Verfassungsvätern, vor allem aber vom Kongress, der über die Organisation der Exekutive zu beschließen hat, durchaus so gewollt: Machtaufteilung bestimmt die US-amerikanische Politik - und nur in Krisensituationen genehmigt der Kongress die Konzentration von Kompetenzen und Macht in einer Exekutivbehörde.

Permanent Government

Allerdings: Eine gewisse Struktur ist in der Exekutive doch erkennbar. So wird in der Politikwissenschaft von "Government Against Sub-Governments" gesprochen bzw. vom "Presidential Government" als Kontrast zum "Permanent Government". Gemeint ist damit der Gegensatz vom Präsidentenamt auf der einen Seite und miteinander kaum verbundenen, wenig koordinierten, im Prinzip weitgehend autonomen Teilregierungen auf der anderen Seite. Zur präsidentiellen Exekutive, zum Presidential Government, zählen die Mitarbeiter des Präsidenten, die ihm direkt zuarbeiten, die Behörden und Kommissionen im Weißen Haus und im Executive Office.

Das Permanent Government umfasst im Unterschied dazu jene Behörden, Departments und anderen Dienststellen, die unabhängig vom jeweiligen Präsidenten auf Dauer eingerichtet sind und bestimmte eingrenzbare Aufgaben wahrnehmen bzw. Programme durchführen. Dazu gehören das Department of State, das Department of Defense, das Department of the Interior, Ämter, die im parlamentarischen Regierungssystem Ministerien darstellen. Darunter fallen aber auch bestimmte bundesstaatliche Regulierungsbehörden wie die Interstate Commerce Commission, die Federal Communications Commission und bundesstaatliche Unternehmen wie die Tennessee Valley Authority, die aus der exekutiven Gewalt ausgegrenzt sind und auf die der Präsident so gut wie keinen Einfluss hat; die mithin prinzipiell unabhängig vom Präsidenten, aber auch vom Kongress Politik betreiben.

Zwischen Presidential Government und Permanent Government besteht nicht nur eine Rivalität, wie wir sie zwischen Ministerien auch aus parlamentarischen Regierungssystemen kennen. Vielmehr verläuft zwischen beiden ein tiefer Graben, den ein Präsident zu überbrücken versuchen muss, will er überhaupt Einfluss auf die Politik der permanent eingerichteten Ämter erlangen. Behörden des Permanent Government haben sich wiederholt geweigert, Anweisungen des Weißen Hauses auszuführen. So etwa weigerte sich während der Watergate-Affäre 1973 der Justizminister Elliot L. Richardson die Anweisung von Präsident Nixon auszuführen, den Sonderstaatsanwalt Archibald Cox zu entlassen.

Das Permanent Government ist extrem fragmentiert, die Arbeitsteilung differenziert und unübersichtlich. Hunderte von Behörden sind neben- und gegeneinander tätig, sie verfügen über konkurrierende und sich überlappende Zuständigkeiten. Jede Behörde hat ihre eigene Identität, ihr eigenes Gewicht, ihre eigene Geschichte und bestimmte, mehr oder minder präzis vorgegebene Aufgaben.

An der Spitze dieser Behörden und Ämter stehen vom Präsidenten ausgewählte und ernannte Chefs, die in Deutschland als Politische Beamte bezeichnet würden. Sie sind Repräsentanten, Botschafter, Abgesandte des Präsidenten, sollen seine Politik vertreten und durchsetzen. Häufig werden sie jedoch, wenn sie sich eingelebt und eingearbeitet haben, zu "Eingeborenen", "they become natives". Sie fangen an, von "meinem Haus", "meinem Programm", "meinen Leuten" zu sprechen. Sie vergessen, wer sie eigentlich warum ausgesandt hat. Kurz: Sie geraten in den Sog ihrer Behörden und vertreten nicht mehr die Politik des Präsidenten. Dann kann es geschehen, dass sie ihres Amtes enthoben werden - so passiert mit dem Secretary of the Treasury, Paul O'Neill, in der Administration von George W. Bush. Oder, wenn es sich um eine wenig profilierte Position handelt, geraten sie einfach in Vergessenheit.

Politiknetzwerke

Die Sogkraft der verschiedenen Behörden ist deshalb so groß, weil sie fast alle mit einer eigenen Klientel verbunden sind - die sich zudem häufig in einer Interessengruppe zusammengeschlossen hat. Es entsteht dann eine regelrechte symbiotische Beziehung zwischen der Regierungsbehörde und der Interessengruppe. Außerdem gehört das Politikfeld, das von der Behörde bearbeitet wird und in dem die Interessengruppe agiert, dann noch in die Gesetzgebungskompetenz eines bestimmten Ausschusses oder Unterausschusses im Kongress. Es entsteht also ein regelrechter kleiner Kosmos, der auf drei Säulen ruht, auf einer exekutiven Behörde, einer oder mehrerer Interessengruppen und einem Parlamentsausschuss. Genau diese Konstellation lässt sich fast beispielhaft im Department of the Agriculture, im Department of Labor und im Department of Commerce finden. Hier werden landwirtschaftliche bzw. gewerkschaftliche und unternehmerische Interessen in solch einem Kosmos zusammengefügt. Konkret: Der Verband der Weizenanbauer, die im Landwirtschaftsministerium zuständige Abteilung für Weizenanbau und der entsprechende Unterausschuss des Landwirtschaftsausschusses im Repräsentantenhaus bzw. im Senat kooperieren in einer Art Dreiecksbeziehung.

Dieses Arrangement zwischen Behörde, Interessengruppe und parlamentarischem Unterausschuss wurde früher als "eisernes Dreieck" bezeichnet. Da in der Alltagsrealität in den jeweiligen Interessenfeldern noch andere Fachleute aus Wissenschaft, Forschungsinstituten und dem journalistischen Bereich beteiligt sind, wird heute eher von einem issue network, einem Politiknetzwerk gesprochen. In diesem Politiknetzwerk schaffen die Betroffenen eines Politikbereichs ihre eigenen Gesetze und Regeln. Im Zusammenhang mit der Frage nach Macht und Ohnmacht des Präsidenten ist nun ganz entscheidend, dass letzterer kaum in diese nach außen sich abschottende politische Welt hineinzuregieren vermag - oder es zumindest in der Mehrzahl der Fälle eines erheblichen Aufwandes bedürfte, seine politischen Richtlinien gegen die Akteure dieses issue networks durchzusetzen.

Unabhängige Regulierungsbehörden

Über noch größere Distanz zum Präsidenten als Chef der Exekutive verfügen die unabhängigen Regulierungsbehörden, die Independent Regulatory Commissions, die sich in der Regel völlig in der Hand der Interessengruppen befinden. Sie sind auf Grund zunehmender ökonomischer Konzentration im ausgehenden 19. Jahrhundert entstanden. Mit fortschreitender Industrialisierung bedurfte es der staatlichen bzw. von außen kommenden Regulierung bestimmter Wirtschaftssektoren, zum Beispiel der Eisenbahngesellschaften. Die lieferten sich in den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts einen unbarmherzigen Konkurrenzkampf, der viele von ihnen an den Rand des Bankrotts trieb. Wollten sie wirtschaftlich überleben, mussten Absprachen über Preise, Rabatte und Streckenführung getroffen werden. Dazu bedurfte es eines Vermittlers und Schlichters. Und genau dies ist die Aufgabe der Interstate Commerce Commission, der ersten unabhängigen Regulierungsbehörde. Weitere folgten: die Federal Trade Commission, die den Handel zwischen den Einzelstaaten reguliert; die Federal Communications Commission, die Frequenzen an Fernseh- und Radiostationen verteilt; der National Labor Relations Board, der arbeitsrechtliche Konflikte schlichtet.

Diese Regulierungsbehörden bestehen aus fünf bis elf "Kommissaren", die auf Vorschlag des Präsidenten vom Senat bestätigt werden und die dann auf der Grundlage eines recht allgemein gehaltenen Gesetzes in konkreten Konfliktfällen Entscheidungen treffen. Durch diese Entscheidungen entsteht ein ganzer Kanon an Gewohnheitsrecht, auf das die Commissions sich dann wiederum beziehen. Hier gilt also noch eindeutiger als bei den Politiknetzwerken: "Regulation by the regulated", Selbstregulierung der Betroffenen.

Die Arbeitsweise der Regulierungsbehörden erschwert bei ihnen noch mehr als bei anderen Behörden des Permanent Government den politischen Zugriff des Präsidenten auf ihre Entscheidungen. Zwar obliegt dem Präsidenten das Nominierungsrecht für die "Kommissare", diese bleiben aber - anders als die politische Führung der anderen Behörden im Permanent Government - bei einem Regierungswechsel im Weißen Haus in ihrem Amt. Einige Politikbereiche sind also aus dem regulären politischen Entscheidungsprozess regelrecht ausgeklammert und der quasi-privaten Regulierung durch die Betroffenen überlassen. Die Fragmentierung der Exekutive ist somit offenkundig. Sie schwächt den Präsidenten in seiner Macht, erschwert das Regieren.


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