Das Taj Mahal in Agra ist das Wahrzeichen Indiens.

4.4.2014 | Von:
Biraj Patnaik


Übersetzung: Stefan Mentschel

Das Recht auf Nahrung, das Recht auf Arbeit

Sozialpolitik und Sozialprogramme in Indien

Armut ist in Indien allgegenwärtig. Millionen Kinder leiden an Unterernährung. Deshalb herrscht vor allem in Ausland die Meinung vor, die indische Regierung kümmere sich nicht um die Bedürftigen. Dabei gibt es seit Jahren eine ambitionierte Sozialpolitik und zahlreiche groß angelegte Sozialprogramme. Die Wirkung dieser Maßnahmen hält sich allerdings in Grenzen – vor allem weil es massive Probleme bei der Umsetzung gibt.

Ein Müllsammler schöpft Wasser auf einer Müllkippe.Ein Müllsammler schöpft Wasser auf einer Müllkippe. (© picture-alliance/dpa)

Trotz ökonomischer Erfolge in den vergangenen Jahren, gibt es in Indien noch immer massive soziale Verwerfungen. Im Vergleich zu anderen Ländern Südasiens ist Indien seit Anfang der 90er bei den Sozialindikatoren sogar zurückgefallen. Selbst Bangladesch hat Indien in einigen Bereichen überholt. Nach offiziellen Angaben leiden 46 Prozent der indischen Kinder an Unter- oder Mangelernährung, das sind mit Abstand die meisten weltweit. Mehr als die Hälfte er indischen Frauen hat Anämie, fast ein Drittel der Kinder ist bei der Geburt untergewichtig. Laut des staatlichen National Family Health Survey konnte zwischen 1999 und 2006 die Zahl der unterernährten Kinder gerade einmal um ein Prozent gesenkt werden – und das in den Jahren mit einem signifikant hohen Wirtschaftswachstum.

Noch ironischer ist, dass der Zustand chronischer Unterernährung anhält, obwohl Indien genug Lebensmittel produziert, um sich selbst versorgen zu können. Mehr noch: Seit Jahren exportiert Indien Getreide wie Reis oder Weizen. In anderen Bereichen ist Indiens Bilanz dagegen wenig beeindruckend. Nach Angaben der Planungskommission leben rund ein Drittel aller indischen Bürger unterhalb der Armutsgrenze. Auch die Hygiene ist ein Problem. Daten der Vereinten Nationen zeigen, dass nur jeder dritte Inder Zugang zu einer eigenen Toilette hat. Viele sind gezwungen, unter freiem Himmel zu defäkieren.

Eine Fülle von Sozialprogrammen und Grundrechten

Kaum bekannt ist die Tatsache, dass es in Indien eine Fülle von Sozialprogrammen in allen Bereichen gibt, angefangen von Ernährung, Arbeit, Gesundheit und Bildung. Insgesamt werden etwa 66 Programme der Zentralregierung finanziert. Hinzu kommen Initiativen der Bundesstaaten, Bezirke und Gemeinden. Nach offiziellen Angaben wendet die Regierung rund 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Sozialprogramme auf. Zählt man die Beiträge der Länder und Gemeinden hinzu, steigt der Betrag auf 7 Prozent. In den OECD-Staaten allerdings sind die Ausgaben in diesem Bereich im Durchschnitt fast doppelt so hoch.

Die Initiative Sarva Shiksha Abhiyan (Bildung für alle) ist Indiens Vorzeigeprojekt im Bereich Bildung LINK und kostet die Regierung jährlich umgerechnet 2,4 Milliarden Euro. Die Ausgaben für Agrarsubventionen, einschließlich garantierter Abnahmepreise für landwirtschaftliche Produkte und der Ausgabe preisgünstiger Lebensmittel an Bedürftige, liegen bei umgerechnet 12 Milliarden Euro.

Abgesehen von der finanzpolitischen Zurückhaltung in den letzten Jahren, gab es nach der Machtübernahme derKongresspartei 2004 in der indischen Sozialpolitik einen Trend: Die Verabschiedung von Gesetzen, die zentraler Grundrechte garantieren. Dazu gehören das Recht auf Bildung, das Recht auf Nahrung, das Recht auf Arbeit, das Recht auf Information und das Recht der Bürger auf Entschädigungen und Rehabilitierung bei Landerwerb durch den Staat. Auch Landbesitzrechte für Indiens indigene Bevölkerung, die Adivasi, wurden im Waldgesetz oder Forest Rights Act festgeschriebenen.

Diese Grundrechte haben Verfassungsrang. Davor waren sie lediglich Richtlinien der Politik (Directive Principles of State Policy), die im Unterschied zu den Grundrechten nicht einklagbar sind. Das ist ein mutiger Schritt in der Sozialpolitik – nicht nur für Indien, sondern global gesehen, denn in vielen Ländern werden die Aufgaben des Staates immer weiter zurückgefahren. Die indischen Politik scheint auch gegenläufig zu Entwicklungen in den Industrienationen zu sein, wo der Wohlfahrtsstaat Schritt für Schritt ausgehöhlt wird.

In Indien gibt es heute staatliche Programme, die Bedürftige in fast allen Lebensbereichen unterstützten. Dazu zählen kostenlose Gesundheitsversorgung LINK und Schuldbildung LINK, Rentenzahlungen für Alte, Witwen und Behinderte, die Errichtung von privaten Toiletten, Wohnungsbauprogramme für die Landbevölkerung, Unterkünfte für Obdachlose in den Städten, kostenloses Mittagessen für Schulkinder, Zuwendungen für Schwangere sowie täglich eine kostenlose gekochte Mahlzeit für jedes Kind im Alter von unter sechs Jahren.

Dass sich die Sozialindikatoren trotz der vielen Initiativen in den vergangenen Jahrzehnten kaum verbessert haben, liegt vor allem an den Problemen bei der Umsetzung der Programme. Den zuständigen Behörden mangelt es an Verantwortung und Transparenz, hinzu kommt ein massives Korruptionsproblem, denn Kontrollmechanismen existieren meist nur auf dem Papier. Positiv muss in diesem Zusammenhang allerdings gewertet werden, dass Gesetze wie das Recht auf Information sowie die Anti-Korruptions-Bewegung der Jahre 2011 und 2012 LINK die Bürger zunehmend dazu ermutigen, gegen finanzielle Lecks bei den Regierungsprogrammen zu protestieren. Innovationen wie öffentliche Anhörungen oder Social Audits, bei denen Informationen über Regierungsprogramme öffentlich gemacht und diskutiert werden, haben zudem für stärkere Transparenz gesorgt.

Das Recht auf Nahrung, das Recht auf Leben

Um die Möglichkeiten und Herausforderungen der Sozialprogramme zu verstehen, schauen wir uns das Beispiel der National Food Security Bill an. Mit dem Gesetz aus dem Jahr 2013 soll die Ernährungssicherheit der indischen Bevölkerung gewährleistet werden, denn trotz der weltweit größten Lagerhaltung von jährlich fast 60 Millionen Tonnen Reis und anderem Getreide sind Unterernährung und Hunger in Indien weiterhin ein großes Problem.

Vor diesem Hintergrund wandte sich im Jahr 2001 die führende Bürgerrechtorganisation People's Union for Civil Liberties (PUCL) an Indiens Obersten Gerichtshof, um das Recht auf Nahrung einzuklagen. Inzwischen gilt das Verfahren als weltweiter Präzedenzfall, denn die Richter haben bis heute mehr als 150 entsprechende Verfügungen auf den Weg gebracht. Dazu gehören Programme wie Lebensmittelhilfen aber auch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Der Oberste Gerichtshof bestätigte dabei stets, dass die Sozialleistungen des Staates unter Artikel 21 der Verfassung fallen, der das Recht auf Leben (Right to Life) garantiert. Bemerkenswert ist, dass das Gericht das Recht auf Nahrung als Teil des Rechts auf Leben interpretiert, obwohl es die Verfassung nicht explizit als ein Grundrecht definiert.

Nach mehr als zehnjährigem juristischen Kampf und im Rahmen der landesweiten Kampagne für das Recht auf Nahrung (Right to Food Campaign) verabschiedete das indische Parlament schließlich im September 2013 ein Gesetz mit dem Namen National Food Security Bill. Es umfasst spezielle Hilfeleistungen für nahezu alle Altersgruppen. So gibt es für Neugeborene und Kleinkinder die Integrated Child Development Services (sinngemäß: Integrierte Leistungen für die Entwicklung von Kindern, ICDS), von denen auch schwangere Frauen und stillende Mütter profitieren.

Konkret heißt das, junge Mutter werden dabei unterstützt, ihre Kinder bis zum Alter von sechs Monaten ausschließlich mit Muttermilch zu füttern. Um das zu gewährleisten, bekommen die Frauen insgesamt umgerechnet 75 Euro, zudem stehen ihnen täglich eine gekochte Mahlzeit oder Nahrungsmittelhilfen in anderer Form zu. Kindern im Alter von sieben Monaten bis zu sechs Jahren wird ebenfalls täglich eine warme Mahlzeit garantiert, die in landesweit 1,6 Millionen ICDS-Zentren zubereitet werden. Familien, die das nicht in Anspruch nehmen können, erhalten die Lebensmittel direkt. Auch Schulkinder bis zur Mittelstufe erhalten täglich warmes Essen im Rahmen des Mid Day Meal Scheme (sinngemäß: Mittagessenprogramm, MDMS). Die genannten Maßnahmen gelten für alle Bürger. Es muss also weder ein Antrag gestellt noch die Bedürftigkeit nachgewiesen werden.

Darüber hinaus garantiert das Gesetz fast 820 Millionen Menschen, also rund 67 Prozent der indischen Bevölkerung (davon 75 Prozent auf dem Land und 50 Prozent in Städten), die Versorgung mit subventionierten Lebensmitteln. Jedem Einzelnen stehen dabei monatlich mindestens fünf Kilogramm Reis, Weizen oder Hirse zum Preis von drei Rupien, zwei Rupien bzw. einer Rupie pro Kilogramm zu. Für eine fünfköpfige Familie sind das pro Monat 25 Kilogramm Reis, Weizen oder Hirse für jeweils 75 Rupien (0,90 Euro), 50 Rupien (0,60 Euro) und 25 Rupien (0,30 Euro). Rund 20 Millionen besonders arme Haushalte bekommen zehn weitere Kilogramm Getreide, als insgesamt 35 Kilogramm.

Die National Food Security Bill ist eines der umfangreichsten Gesetze der Welt zum Recht auf Nahrung. Es geht auf ein starke öffentliche Kampagne, eine Reihe höchstrichterlicher Verordnungen und letztlich dem politischen Willen der indischen Regierung zurück, Veränderungen zu Gunsten der Armen auf den Weg zu bringen.

Probleme bei Finanzierung und Umsetzung

Die Bedenken im Zusammenhang mit dieser Gesetzgebung sind zweigeteilt. Zum einen geht es um die finanziellen Belastungen, vor allem Zeiten, in denen die Welt noch immer mit den Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise zu kämpfen hat und sich auch in Indien das Wachstum erheblich angeschwächt hat. Zum anderen um Probleme bei der Umsetzung.

So wurde das Gesetz als eine Verschwendung öffentlicher Gelder kritisiert, als etwas, dass sich ein Land wie Indien nicht leisten könne. Doch das entspricht nicht der Wahrheit. Zwar belaufen sich die jährlichen Kosten für das Programm nach Angaben der Regierung auf umgerechnet rund 15 Milliarden Euro. Aber das ist weniger als ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Zudem hat Indien bereits vor der Verabschiedung der National Food Security Bill jährlich fast 12 Milliarden Euro in Lebensmittelhilfen und ähnliche Leistungen gesteckt. Die Gesamtausgaben in diesem Bereich liegen darüber hinaus nur knapp über den Ausgaben für den Verteidigungshaushalt LINK zu Mehta. Darüber hinaus wären die langfristigen Kosten für die Gesellschaft noch viel höher, würden das weit verbreitete Problem von Unterernährung und Hunger in Indien nicht angegangen werden.

Neben der Finanzierung bereitet die Umsetzung des Gesetzes Kopfzerbrechen. Einer der Hintergründe sind die massiven Probleme beim Public Distribution System (sinngemäß: Öffentliches Verteilungssystem, PDS), unter dessen Dach bereits in der Vergangenheit die Ausgabe subventionierter Lebensmittel stattgefunden hat. Kritiker befürchten, dass die Absichten der National Food Security Bill untergraben werden, wenn das Verteilsystem nicht funktioniert. Das ist ein berechtigter Einwand, denn nach Schätzungen belaufen sich jährlichen finanziellen Verluste im Rahmen von PDS auf fast 40 Prozent. Bundesstaaten wie Tamil Nadu, Chhattisgarh, Orissa und Himachal Pradesh haben zuletzt allerdings gezeigt, dass das System durch stärkere Transparenz und Kontrolle sowie den Einsatz moderner Technik reformiert und effizient gemacht werden kann.

Die größte Herausforderung geht allerdings über die Umsetzung der National Food Security Bill hinaus, denn es geht um einen ganzheitlichen Umgang mit dem Problem der Unternährung im Land. Zwar können die Unterstützung junger Mütter, kostenlose Mahlzeiten und subventioniertes Getreide das Problem lindern helfen. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass damit die Sozialindikatoren zur Unterernährung bei Kindern entscheidend beeinflusst werden. Das liegt daran, dass Bereiche wie der Zugang zu sauberem Trinkwasser, Hygiene oder eine adäquaten Gesundheitsversorgung, die ebenfalls in einem direkten Zusammenhang mit dem Problem der Unterernährung stehen, weiterhin in beklagenswerten Zustand sind.

Das größte Arbeitsbeschaffungsprogramm der Welt

Die Erfahrung mit dem 2005 verabschiedeten Mahatma Gandhi Rural Employment Guarantee Act(MGNREGA), einem staatlichen Arbeitsbeschaffungsprogramm für den ländlichen Raum, sind ganz ähnlich. Das Programm garantiert einem Mitglied einer armen Familie 100 Tage bezahlte Beschäftigung im Jahr, die mit 100 Rupien am Tag (1,20 Euro) entlohnt werden. Kann die Regierung keine Arbeit anbieten, bekommen die Bewerber eine Art Arbeitslosenunterstützung. Die jährlichen Kosten für das Programm belaufen sich auf umgerechnet 4,5 Milliarden Euro, wobei die Ausgaben in den vergangenen Jahren gesunken sind. Ungeachtet dessen deckt MGNREGA inzwischen das ganze Land ab, was es zum größten Arbeitsbeschaffungsprogramm der Welt macht.

Im Finanzjahr 2013/2014 (April bis März) wurden im Rahmen des Gesetzes für mehr als 83 Millionen Menschen Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen. Allerdings liegt die Zahl der Arbeitstage im Durchschnitt bei weniger als 50 anstatt der avisierten 100 Tage. Dennoch hat MGNREGA einen durchaus positiven Effekt auf die Lohnentwicklung im ländlichen Raum. Zudem ist der Anteil von Frauen und Angehörigen aus besonders armer Familien hoch.

Trotz zahlreicher Kontrollmechanismen ist auch bei diesem Programm Korruption ein großes Problem. Die zum Teil massiven Unregelmäßigkeiten und finanziellen Verluste werden inzwischen sogar vom Obersten Gerichtshof unersucht. Um die Korruption einzudämmen, sind öffentliche Anhörungen oder Social Audits inzwischen verbindlich vorgeschrieben. Um die Transparenz weiter zu verbessern, werde alle Daten im Zusammenhang mit MGNREGA ins Internet gestellt. Einige Bundesstaaten haben zudem biometrische Ausweise eingeführt, um den Missbrauch einzudämmen.

Ein weiterer Engpass sind die verspäteten Lohnzahlungen an die Arbeiter, die ihr Geld meist erst nach vier oder fünf Monaten erhalten. Das schreckt viele Menschen ab und könnte eine Erklärung für die schwindende Popularität des Programms sein. Zudem wurde in den letzten Jahren zunehmend kritisiert, dass das Programm kaum bleibende Werte in den Dörfern geschaffen hat, etwa die Verbesserung von landwirtschaftlicher Produktivität oder von Infrastruktur. Das soll in Zukunft durch eine dezentralisierte Planung der Projekte verbessert werden, bei der vor allem das Management natürlicher Ressourcen und die langfristige Sicherung des Lebensunterhalts der Menschen im Mittelpunkt stehen werden.

Ungeachtet dessen steht Indien am Scheideweg in der Sozialpolitik, denn trotz des Einsatzes erheblicher finanzieller Mittel und einer Fülle von Programmen spiegeln die erzielten Resultate den Aufwand nicht wider. Allerdings bleibt Raum für Optimismus, denn das öffentliche Bewusstsein für gesellschaftliche Probleme und die eigenen Grundrechte steigt. Das ist gut, denn für Indiens Entwicklung steht eine Menge auf dem Spiel.

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Autor: Biraj Patnaik für bpb.de
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