Afghanische Flüchtlinge blicken aus dem Fenster einer Zelle in einem Flüchtlingslager der iranischen Stadt Zahedan.

12.9.2016 | Von:
Martina Haedrich

Militärische Intervention und Menschenrechte

Die Militärschläge in Syrien – illegal aber legitim?

Auch im Syrien-Konflikt stellt sich die Frage nach der Rechtmäßigkeit und Rechtfertigung militärischer Interventionen. Seit September 2014 fliegen die US-Streitkräfte und mit ihnen auch Großbritannien, Frankreich und Australien mit Unterstützung Deutschlands Luftangriffe gegen den "Islamischen Staat" (IS) in Syrien. Da es sich hierbei um die Anwendung militärischer Gewalt im Sinne der UN-Charta handelt (Art. 2 Abs. 4), bedarf es der Zustimmung Syriens oder eines Mandats des Sicherheitsrats. Ein solches liegt jedoch nicht vor. Zu den Luftschlägen hat der UN-Generalsekretärs Ban Ki Moon eine Stellungnahme abgegeben. Er hob hervor, dass sämtliche Maßnahmen in Syrien in Übereinstimmung mit der UN-Charta erfolgen müssen. Einerseits lässt der Generalsekretär keinen Zweifel daran, dass es notwendig ist, gegen den IS vorzugehen; andererseits spricht er nicht davon, dass die Maßnahmen im Einklang mit der UN-Charta stehen. Er erhebt vielmehr die Forderung, dass die Maßnahmen im Einklang mit der UN-Charta zu stehen haben und völkerrechtskonform sein sollen[15]. Auch eine Zustimmung des syrischen Machthabers Baschar al-Assad für diese Luftschläge ist nicht erfolgt. US-Präsident Barack Obama hatte sogar eine Kooperation mit dem syrischen Regime ausgeschlossen. Und dennoch: Assad begrüßte jegliches Vorgehen gegen den IS. So ist das Verhalten Syriens zu diesen Luftschlägen als stillschweigende Zustimmung zu werten, die im Übrigen nach anerkannter Völkerrechtspraxis auch nicht öffentlich gemacht zu werden braucht. Nur bei ausdrücklichem Protest des Staates gegen die militärischen Aktivitäten ihm gegenüber bzw. in seinem Innern ist von einer Nichtzustimmung und in der Konsequenz von einer Völkerrechtsverletzung des intervenierenden Staates auszugehen.

Russland ist im September 2015 mit Luftschlägen der Bitte Assads auf Unterstützung im Kampf gegen terroristische Aktivitäten gefolgt, die nach Auffassung des syrischen Präsidenten nicht nur den IS sowie die Al-Nusra-Front, sondern auch die syrische Opposition umfasst. Die Intervention, der eine Aufforderung zu militärischen Aktivitäten im eigenen Land vorausgegangen ist, kennt das Völkerrecht als "Intervention auf Einladung". Diese ist anerkannt, aber nicht unumstritten[16].

Im Sicherheitsrat gab es wiederholt Bemühungen, ein Mandat zur Intervention in Syrien zu erlangen, die von Russland, aber auch von China blockiert wurden. Nicht mehr als zehn Mal hat Russland mit seinem Veto ein Eingreifen in Syrien verhindert. Bisher wurde in Sicherheitsratsresolutionen lediglich die Entschlossenheit bekräftigt, die beispiellose Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit mit allen Mitteln zu bekämpfen. Auch wurde die Forderung aufgestellt, dass die Mitgliedstaaten, die dazu in der Lage sind, unter Einhaltung des Völkerrechts alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen haben, um terroristische Handlungen zu verhüten und zu unterbinden[17].

Die Erweiterung des Sicherheitskonzepts des Sicherheitsrats

Die Anwendung der in Kapitel VII UN-Charta angelegten kollektiven Sicherheit auf interne Konflikte bedeutet eine Ausdehnung des Handlungsrahmens des Sicherheitsrats. In der UN-Charta ist geregelt, dass der Sicherheitsrat für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen handelt (Art. 24 Abs. 1 UN-Charta) und die von ihm ergriffenen Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII vom Interventionsverbot nicht berührt werden (Art. 2 Ziff. 7 UN-Charta).

Jedoch: Jegliches Veto eines ständigen Sicherheitsratsmitglieds verhindert einen Beschluss zur militärischen Intervention bei schweren Menschenrechtsverletzungen. Die ICISS hat in ihrem Papier zur Schutzverantwortung die Möglichkeit erwogen, dass diese, wenn ein Veto zu erwarten ist, auch außerhalb des Sicherheitsrats ausgeübt werden kann. Diese Möglichkeit wurde von den Staaten ganz überwiegend als zu weitreichend betrachtet und stattdessen über eine Begrenzung des Vetorechts der fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder nachgedacht. Eine Initiative geht dahin, die ständigen Sicherheitsratsmitglieder aufzufordern, ihr Veto nicht auszuüben – sofern zentrale staatliche eigene Interessen nicht berührt werden und sie durch ein Veto eine Intervention behindern, für die es ansonsten eine Mehrheit geben würde. Damit sollen die ständigen Sicherheitsratsmitglieder zu einem Verzicht auf ihr Vetorecht bewegt werden, wenn schwere Menschenrechtsverletzungen in einem internen Konflikt begangen werden und die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Schutzverantwortung vorliegen[18]. Auf diese Weise würde die Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats gestärkt.

Dieser Vorschlag und andere vorausgehende Vorschläge sind bis heute politische Forderungen geblieben, die noch keine rechtliche Gestalt angenommen haben – auch nicht im Sinne einer im Entstehen befindlichen Norm[19]. Doch die Zahl der Unterstützerstaaten wächst. Hinzu kommt, dass Frankreich – ein ständiges Sicherheitsratsmitglied – diese Initiative aufgegriffen und konkretisiert hat. Der französische Staatspräsident François Hollande hat auf der 70. UN-Generalversammlung 2015 in seiner Rede die Beschränkung des Vetorechts vorgeschlagen. Die ständigen Sicherheitsratsmitglieder sollten in Situationen schwerer Menschenrechtsverletzungen wie Genozid und Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen freiwillig auf ihr Vetorecht verzichten[20]. Zudem wolle Hollande sein Land verpflichten, im Fall von Massenverbrechen auf ein Veto zu verzichten. Mit einem solchen freiwilligen Verzicht kann ein formelles Reformverfahren umgangen und die Umsetzung erleichtert werden. Eine solche Aufhebung des Vetos in Situationen von Massenverbrechen soll schließlich durch Mitteilung des UN-Generalsekretärs, des Menschenrechtskommissars oder des Sachverständigen des Generalsekretärs für die Verhütung von Völkermord oder zur Schutzverantwortung und durch eine bestimmte, noch festzulegende Anzahl von Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, objektiviert werden[21]. Mit dem Vetoverzicht Frankreichs könnten sich die Chancen erhöhen, dass Schritt für Schritt andere ständige Sicherheitsratsmitglieder folgen. Ein realistischer Blick auf die bisherigen Reformbemühungen zeigt allerdings, dass Vorschläge zu einem Verzicht auf das Vetorecht bei Entscheidungen über das Eingreifen bei schweren Menschenrechtsverletzungen in internen Konflikten zwar zahlreicher und konkreter werden, sich eine Zustimmung aller Sicherheitsratsmitglieder zu den Vorschlägen aber nicht abzeichnet.

Schluss

Man mag beklagen, dass der Sicherheitsrat nicht effizient genug arbeitet und das Völkerrecht nicht schnell genug auf neue Herausforderungen reagiert. Dies ist dem schwierigen Rechtsbildungsprozess auf internationaler Ebene geschuldet. Erst durch das Zusammentreffen einer einheitlichen Staatenpraxis und einer übereinstimmenden Rechtsüberzeugung entstehen neue völkergewohnheitsrechtliche Regeln. Im Fall der Anwendung der Regelungen aus Kapitel VII UN-Charta auf interne Konflikte ist dieser Weg erfolgreich gegangen worden. Den Staaten sind damit Handlungsmöglichkeiten bei Verletzung elementarer Menschenrechte gegeben, die zuvor als Verletzung des Interventionsverbots und damit als völkerrechtswidrig einzuordnen waren. Es ist zur allgemein anerkannten Praxis geworden, dass die internationale Gemeinschaft unter Mandat des Sicherheitsrats bei schweren Menschenrechtsverletzungen in interne Konflikte eingreifen kann, die mit einer Bedrohung der internationalen Sicherheit einhergehen.

Das Mandat des Sicherheitsrats für Interventionen in interne Konflikte ist jedoch, wie bei einem Eingreifen in internationale Konflikte, unabdingbar. Die Anforderungen an eine militärische Intervention zum Schutz der Menschenrechte müssen verbindlich festgelegt werden. Dieses Anliegen verfolgt auch das Konzept der Schutzverantwortung. Eine militärische Intervention ist nur als ultima ratio und nur durch Ermächtigung des Sicherheitsrats möglich.

Mit Rechtfertigung allein ist der Missbrauch des Rechts groß. Deshalb muss Legitimierung immer auch mit Unrechtsausschließung verbunden werden. Andernfalls würde die Völkerrechtsordnung durch die Gefahr willkürlicher Entscheidungen unterminiert und die Rechtssicherheit angegriffen werden.

Fußnoten

15.
Secretary General, Press Releases vom 23.9. 2014, GG/SM/16186-ENV/DEV/1459.
16.
Die militärischen Aktionen Saudi-Arabiens und seiner Verbündeten im Jemen auf Bitten des jemenitischen Präsidenten Hadi ist ein solches umstrittenes Beispiel, weil es fraglich ist, dass er den Jemen noch repräsentiert.
17.
UN Doc S/RES 2249 vom 20. 11. 2015, Präambel und Ziff. 5.
18.
Dieser Vorschlag stammt von der ACT-Gruppe (ACT: Accountability, Coherence, Transparency), der über 20 Staaten angehören. Siehe Neue Zürcher Zeitung vom 3.5.2013.
19.
Siehe dazu näher H. Krieger, Internationale Schutzverantwortung, Beitrag für die Bundeszentrale für politische Bildung vom 15.7. 2015.
20.
Rede des französischen Staatspräsidenten F. Hollande vom 28.9.2015 vor der UN-Generalversammlung.
21.
So der Botschafter Frankreichs in Wien P. Teixeira da Silva, Aufhebung des Vetorechts bei Massenverbrechen, in: Wiener Zeitung vom 30.7.2015.