Getreidesorten auf einem Markt in Asien

Akteure in der globalen Ernährungspolitik


12.6.2014
Die Themen Ernährungssicherung und Welternährung werden von einer Vielzahl von Politikfeldern und internationalen Organisationen geprägt. Eine kleine Institutionenkunde soll den Überblick über die Akteure und Regelwerke, die sich in der Weltpolitik mit Ernährungssicherheit beschäftigen, erleichtern.

Weltgipfel der FAO zur Ernährungssicherung 2009 in Rom.Weltgipfel der FAO zur Ernährungssicherung 2009 (© picture-alliance/dpa)

Organisation für Nahrung und Landwirtschaft (FAO)

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde in Rom die Organisation für Nahrung und Landwirtschaft (Food and Agriculture Organisation, FAO), auch Welternährungsorganisation genannt, gegründet. Sie ist eine rechtlich, organisatorisch und finanziell selbständige Sonderorganisation der Vereinten Nationen (United Nations, UN), die für verschiedene Aufgaben zuständig ist:
  1. Informationsgewinnung zu und Analyse von Trends auf den Weltmärkten wie auch der weltweiten Hungersituation, und regelmäßige Zustandsberichte über die Situation in der Landwirtschaft, den Wäldern oder der Fischerei.

  2. Entwicklung neuer internationaler Normen, z.B. im Bereich von Lebensmittelstandards für die Zulassung von Pestiziden, für verantwortungsvolle Fischerei oder für die Umsetzung des Rechts auf Nahrung.

  3. Durchführung von eigenen Projekten in den Mitgliedstaaten und deren Beratung im Bereich von Agrar-, Forst- und Fischereientwicklung.
Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen (WFP)

Das Welternährungsprogramm der UN (WFP = World Food Programme) wurde 1961 als zweite in Rom ansässige Organisation geschaffen, um wirkungsvoll humanitäre Hilfe in Not- und Krisensituationen leisten zu können. Das WFP wurde ab 1963 zunächst als Programm der FAO und später als gemeinschaftliche Organisation von FAO und den UN geführt, ist also keine eigenständige Sonderorganisation der UN. Heutzutage ist es das zentrale Nothilfeprogramm der UN-Familie, das sowohl im Falle von Naturkatastrophen wie auch bei menschengemachten Kriegen und Bürgerkriegen aktiv wird. Mehr als 90 Millionen Menschen, die oftmals in Flüchtlingslagern leben, werden regelmäßig mit Nahrungsmitteln versorgt. Auch bei anderen Ernährungsinterventionen wie Schulspeisungsprogrammen ist das WFP engagiert.

Beratungsgruppe für internationale Agrarforschung (CGIAR)

Nach den Erfahrungen mit der Grünen Revolution, die seit den 1940er Jahren die Weizen- und Reiserträge in einigen Regionen Lateinamerikas und Asiens dramatisch hatte ansteigen lassen, wurde 1971 ein Verbund von Agrarforschungszentren gegründet: die Beratungsgruppe für internationale Agrarforschung (Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR). Mehrere internationale Organisationen unterstützten die Gründung ebenso wie eine Reihe von Industrie- und Entwicklungsländern. Derzeit unterstützen 64 Mitglieder den Verbund, der 2010 eine tiefgreifende Reform erlebte und nun über bessere Koordinierungsstrukturen verfügt. Das Gründungsziel des CGIAR war und ist „die Bekämpfung der Nahrungsmittelknappheit in den tropischen und subtropischen Ländern durch Forschung und Investitionen in neue, hochproduktive Pflanzensorten und verbesserte Nutztierhaltung“. Zusammen mit den vier ursprünglichen Zentren - dem Mais- und Weizenforschungsinstitut CIMMYT (International Maize and Wheat Improvement Center) dem Reisforschungsinstitut IRRI (International Rice Research Institute), dem Internationalen Zentrum für Agrarforschung CIAT (International Center for Tropical Agriculture) mit Schwerpunkt Lateinamerika und dem Internationalen Zentrum für Agrarforschung IITA (International Institute of Tropical Agriculture) mit Schwerpunkt tropisches Afrika - gibt es mittlerweile insgesamt 15 Zentren, die eine Vielzahl von nationalen Ablegern haben.

Organisationen nach der Welternährungskrise von 1974 (IFAD, WFC, altes CFS)

Die Welternährungskrise von 1974, ausgelöst durch eine Reihe schlechter Ernten und die erste Energiekrise, führte zur ersten Welternährungskonferenz in Rom, auf der verschiedene neue Institutionen ins Leben gerufen wurden, um angemessen auf die Krise zu reagieren und zukünftige zu vermeiden. Als Koordinierungsstelle der verschiedenen UN-Gremien wurde der erste Welternährungsrat (World Food Council, WFC) geschaffen, der ab 1974 die internationale Koordinierung vor allem der Arbeit der UN zu Ernährungssicherheit in Afrika leisten sollte. Der WFC arbeitete bis 1996 mit einem kleinen Sekretariat in Rom, dann wurde er aufgelöst und seine Aufgaben der FAO und dem WFP übertragen. 1974 entstand auch eine Finanzierungsorganisation, der Internationale Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (International Fund for Agricultural Development, IFAD), der seine Arbeit 1977 in Rom begann. Das Budget wird anteilig von den Industrieländern und den neuen Erdölförderländern finanziert. Die Mittel werden vor allem als langfristige zinslose Kredite zur Förderung von ländlicher Entwicklung und von kleinbäuerlicher Landwirtschaft sowie Landarbeitern ausgegeben.

Weitere UN-Organisationen (WHO, UNEP, UNDP)

Im Umfeld der Ernährungssicherung gibt es weitere relevante Sonder- oder Unterorganisationen der UN. So ist die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organsiation, WHO – Sonderorganisation mit eigener Mitgliedschaft) für viele Aspekte von Ernährung im Zusammenhang mit Gesundheitsfragen zuständig. Das Umweltprogramm der UN (United Nations Environmental Programme, UNEP) äußert sich regelmäßig zu Fragen der Umweltverträglichkeit der Agrarproduktion. Das Entwicklungsprogramm der UN (United Nations Development Programme, UNDP) unterstützt Projekte und Programme in den Entwicklungsländern und soll die Arbeit aller UN-Organisationen vor Ort koordinieren. Beide Programme haben als Unterorganisationen dieselbe Mitgliedschaft wie die UN.

Welthandelsorganisation (WTO)

Die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) wurde 1994 gegründet. Die WTO übernahm die Pflege und Weiterentwicklung des seit 1947 bestehenden Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT). Dem UN-System ist sie nicht untergeordnet, sondern hat eine eigenständige Mitgliedschaft von ca. 160 Zollregionen (die EU tritt als eine Einheit auf, China mit mehreren Einheiten). Normalerweise wird im Konsens beschlossen, wobei jedes Land eine Stimme hat, auch wenn die größeren Länder schon aus Kapazitätsgründen eine gewichtigere Rolle spielen. Regeln, die in der WTO verhandelt werden und für die Welternährung besondere Bedeutung haben, betreffen agrarpolitische Instrumente wie Zölle, Agrar- und Exportsubventionen (evtl. auch unter dem Deckmantel der Nahrungsmittelhilfe) sowie die handelsrelevanten Wirkungen von staatliche verordnete Standards und Regeln bspw. für Nahrungsmittelzulassung und -kontrolle oder Tier- und Pflanzenkrankheiten und ihre Bekämpfung. Exportbeschränkungen sind bisher kaum reguliert. Die WTO hat von ihren Mitgliedern ein wirksames Instrument erhalten, die gemeinsamen Regeln durchzusetzen – die Erlaubnis, Strafzölle für Regelverstöße zu verhängen.

Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IMF)

Auch die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) sind eigenständige internationale Organisationen mit eigener Mitgliedschaft, berichten aber auch an die UN. Sie haben ebenfalls Staaten als Eigentümer, die Stimmrechte sind aber nach dem Aktionärsprinzip vom Kapitalbeitrag abhängig. Sie bestimmen die Ernährungssicherungspolitik in vielen armen Entwicklungsländern über ihre Finanzierung von Projekten und Programmen, Strukturhilfen, Kreditkonditionen und makropolitischen Empfehlungen bspw. für die Handelspolitik maßgeblich mit. Auch für viele Geber und regionale Entwicklungsbanken sind sie ein wichtiger Taktgeber, was durch eine starke Entwicklungsforschung unterstützt wird.

Nahrungsmittelhilfekonvention (FAC), neu Food Assistance Convention

Seit 1967 gab es mit der Nahrungsmittelhilfekonvention (Food Aid Convention, FAC) ein eigenes internationales Regelwerk für die Nahrungsmittelhilfe. Es sollte sicherstellen, dass für die unmittelbare Bekämpfung von Hungerproblemen ausreichende Mengen von Grundnahrungsmitteln zur Verfügung stehen. Ein größerer Anteil davon geht an das WFP, aber auch Regierungs- und Nicht-Regierungs-Organisationen werden bedacht. Aufgrund von Kritik an der starken Ausrichtung der FAC an Naturalabgaben aus den Industrieländern, die oft als versteckte Exportbeihilfen bspw. im Rahmen der WTO kritisiert wurden, wurde 2012 eine neue Konvention zur Nahrungs-Unterstützung (Food Assistance Convention) beschlossen, die schon von mehreren großen Geberländern unterzeichnet und ratifiziert wurde. Sie fördert stärker den lokalen Aufkauf und die Ernährungsqualität von Nahrungsmittelhilfe.

Regionale Organisationen

Regionale Organisationen wie die Europäische Union (EU) können für die internationale Ernährungssicherheit eine wichtige Rolle spielen, falls sie in einem der wichtigen Politikfelder ein Mandat haben. Typischerweise sind das die Handels- und die Agrarpolitik. Aber auch in anderen Politikfeldern wie der Gesundheit, Nahrungssicherheit (Produkt-Standards wie Rückstände oder Lebensmittelkontrollen), Transport oder Lagerhaltung haben sie oft wichtige Funktionen. In Afrika existiert als kontinentale Organisation die Afrikanische Union (AU) mit ihrer Unterorganisation NEPAD (New Partnership for Africa's Development), zu der auch das Agrarförderprogramm CAADP (Comprehensive Africa Agriculture Development Programme) gehört. Außerdem gibt es mehrere regionale Zusammenschlüsse von Staaten (ähnlich der EU, wenn auch bisher viel schwächer integriert als diese), die CAADP oder andere agrarbezogene Regionalprogramme umzusetzen versuchen. Auf den einzelnen Kontinenten sind regionale Entwicklungsbanken tätig, die erhebliche Summen bspw. in die Infrastruktur oder den Agrarsektor investieren können. Schließlich verfügen einige Regionen über gemeinsame Wirtschaftspolitiken bis hin zu gemeinsamer Währung und Wechselkurspolitik, die einen bedeutenden Einfluss auf Wachstum, Einkommen oder Agrarhandel und damit auf Schlüsselfelder der Ernährungspolitik haben.

Nicht-Regierungs-Organisationen (NROs)

Nach dem Zweiten Weltkrieg begann sich die Zivilgesellschaft über die lokale Ernährungslage zunehmend mit Welternährungsfragen zu beschäftigen. Nachdem sich die staatlichen und Geberorganisationen während der 80er Jahre weitgehend aus dem ländlichen Raum und der direkten Förderung der Landwirtschaft verabschiedet hatten, waren es v.a. Nicht-Regierungs-Organisationen (NROs, oft auch NGOs genannt, von Non-Governmental Organisations), die dort Basisarbeit leisteten und leisten. So ist ein dichtes Netzwerk von NROs in den Entwicklungsländern entstanden, oft unterstützt von NROs in den entwickelten Industrieländern und auch von staatlichen Gebern. NROs agieren vielerorts als Sachwalter der Interessen der armen ländlichen Bevölkerung und der Kleinbauern, allerdings sind sie diesen Gruppen nicht direkt gegenüber verantwortlich oder von ihnen gewählt und können durchaus eigene Agenden verfolgen. Die Globalisierung der Kommunikation erleichtert ihre Arbeit. In formalen Institutionen wie den UN sind die NROs mittlerweile sehr aktiv, beispielsweise haben sie im CFS einen eigenständigen Civil Society Mechanism (CSM), und auch in privatwirtschaftlichen, Standard-setzenden Gremien oder in öffentlich-privaten Partnerschaften sind NROs zunehmend präsent. Auch in der NRO-Welt gibt es Tendenzen, die kritisch beobachtet werden können, beispielsweise die Entwicklung sehr großer internationaler NRO oder NRO-Verbünde mit starkem Politikeinfluss. In Deutschland lassen sich die meisten spendensammelnden NROs kontrollieren vom Deutschen Spendensiegel und gehen mit ihren Einnahmen verantwortlich um.

Bauernorganisationen

Bauernverbände haben sich in mehreren internationalen Verbänden organisiert, wie etwa die World Farmers Organisation oder Via Campesina. Manche regionalen Bauernorganisationen sind als Lobbygruppen sehr aktiv, insbesondere in den Industrieländern. In den UN, speziell im CFS werden sie je nach eigener Einschätzung teils zum Privatsektor, teils zur Zivilgesellschaft gerechnet. International werden Bauernverbände zunehmend stärker beachtet, was mit der Rückkehr des Agrarthemas in die Weltpolitik, aber auch mit der Demokratisierung von Entscheidungsprozessen zu tun hat.

Privatsektor

Der Privatsektor im Agrarbereich umfasst viele Akteursgruppen, zu denen Bauern, Lieferanten von Betriebsmitteln und Investitionsgütern, Verarbeiter, Groß- und Einzelhändler sowie andere Dienstleister wie Banken, Ernteversicherer oder Beratungsdienste gehören. Gerade in den Industrie- und Schwellenländern spielen oft große Konzerne eine dominierende Rolle, und in einigen Bereichen wie Saatgut, Getreidehandel oder Dünge- und Pflanzenschutzmittel-Produktion gibt es eine große wirtschaftliche Konzentration. In anderen Branchen ist im Nahrungsgewerbe aber auch ein mittelständisches, wenig international vernetztes Unternehmertum zu finden. International gibt es entlang der Internationalisierung der Agrar- und Ernährungssicherungspolitik Tendenzen, dass sich der Privatsektor stärker global engagiert, bspw. im Rahmen von Selbstverpflichtungen von privatwirtschaftlichen Unternehmen gegenüber der UN. Im CFS gibt es einen separaten Private Sector Mechanism (PSM), der eine organisierte Teilnahme dieser Akteursgruppe ermöglichen soll.

Private Stiftungen

Schon länger haben private Stiftungen einen bedeutenden Einfluss auf die internationale Agrarwirtschaft. Insbesondere die Grüne Revolution (die Einführung eines "Paketes" von Hochertragssorten sowie Bewässerung, mineralischer Düngung und Pflanzenschutz in den 70er Jahren) ist nachdrücklich von der Rockefeller-Stiftung unterstützt worden. In jüngerer Zeit ist es v.a. die Bill-und-Melinda-Gates-Stiftung, die hunderte Millionen Euro in die Agrarförderung investiert. Dadurch, und durch politische Kontakte sowie die Zusammenarbeit mit der Wissenschaft, hat sie großes Gewicht.



 
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