Dürre im Südwesten Chinas

31.7.2007

Info 05.06 Umweltpolitik

Der Text stellt Umweltabgaben, Umweltstandards und Märkte für Emissionsrechte als Mittel gegen Umweltbelastungen und "negative externe Effekte" vor.

Aus volkswirtschaftlicher Sicht sollen sowohl die ökonomischen als auch ökologischen Auswirkungen berücksichtigt werden, die das Verhalten einzelner Haushalte und Unternehmen auf alle Mitglieder der Gesellschaft hat. Dabei müssen auch globale Wechselwirkungen (Klimaschutz) Beachtung finden. Eine intakte Umwelt hat positive externe Effekte und ist ein öffentliches Gut. Deshalb fördert der Staat den Umweltschutz und subventioniert umweltfreundliche Technologien. Umweltbelastungen stellen negative externe Effekte dar, und Umweltpolitik hat die Aufgabe, sicherzustellen, dass diese negativen externen Effekte internalisiert werden. Dafür stehen verschiedene Maßnahmen zur Verfügung:

Ein traditioneller Weg der Umweltpolitik besteht darin, den Unternehmen Umweltstandards zu setzen, also beispielsweise Obergrenzen für Emissionen, und sie zu bestrafen, wenn sie diese Standards verletzen. Der Ausstoß von Schadstoffen durch Betriebe wird zum Beispiel "am Schornstein" (end ofpipe) gemessen, und bei einer Verletzung der Auflagen drohen Geldbußen bzw. strafrechtliche Verfolgung. Diese Politik der Umweltauflagen ist in allen Industrieländern verfolgt worden und hat dazu geführt, dass die Schadstoffbelastung zurückgegangen ist oder zumindest ihr Anstieg gedämpft werden konnte. Allerdings werden gegen staatliche Umweltauflagen drei Kritikpunkte ins Feld geführt:
  • Die Umweltbelastung ist immer noch zu hoch. Die Umweltpolitik muss mehr Umweltschutz verwirklichen als bisher.
  • Die Umweltpolitik ist zu teuer. Einige Unternehmen werden mit so hohen Kosten für Umweltschutzmaßnahmen belastet, dass ihre internationale Konkurrenzfähigkeit darunter leidet.
  • Umweltpolitik ist zu bürokratisch. Große Umweltbürokratien sind unbeweglich und arbeiten ineffizient.
Umweltauflagen sind mit dem Risiko verbunden, dass die Verursacher von Umweltschäden nicht motiviert werden, von sich aus ihre Schadstoffabgaben unter das vom Staat als Obergrenze vorgegebene Niveau zu senken. Eine Umweltauflage kann demgegenüber eher als "Erlaubnis" angesehen werden, bis zur vorgeschriebenen Obergrenze Schadstoffe kostenlos abzugeben. Damit werden falsche Anreize gesetzt: Wer von sich aus die Umwelt über das vom Staat vorgeschriebene Maß schont, wird finanziell "bestraft", wer dagegen die Erlaubnis zur Umweltverschmutzung voll ausnutzt, hat einen wirtschaftlichen Vorteil.

Um mehr Umweltschutz zu erreichen, muss der Staat die Umweltstandards ständig verschärfen. Welche Umweltstandards allerdings technisch durchführbar und wirtschaftlich tragbar sind, hängt vom Stand der Technik ab. Der Staat muss dies selbst definieren und gerät dabei in die schwierige Lage, herausfinden zu müssen, wie viel Umweltschutz die Unternehmen realisieren könnten, wenn die nur wollten. Die Unternehmen ihrerseits, die ihre technischen Produktionsverhältnisse besser kennen als der Staat, haben keinen Anreiz dazu, ihre Umweltschutzmöglichkeiten offen zu legen, denn dies würde eine Verschärfung der Standards und damit einen Anstieg der Produktionskosten nach sich ziehen. So kommt es immer wieder zu langwierigen Verhandlungen zwischen Staat und Wirtschaft, welches denn der Stand der Technik sei. Ob die gefundenen Kompromisse umweltpolitisch optimal sind, lässt sich am Ende kaum noch beurteilen.

Hinzu tritt, dass die volkswirtschaftlichen Kosten des Umweltschutzes umso höher sind, je undifferenzierter die Standards gesetzt werden. Für das eine Unternehmen mag die Senkung der Schadstoffabgabe um fünf Prozent nur mit einer sehr geringen Kostensteigerung verbunden sein, für ein anderes hingegen wirkt dieselbe Verschärfung ruinös.

Einige Probleme im Zusammenhang mit Umweltauflagen können durch Umweltabgaben gelöst werden. Diesem Prinzip folgt beispielsweise der "Wasserpfennig" (Wasserentnahmeentgelt), welcher auf den Verbrauch von öffentlichem Wasser (Grundwasser, Oberflächenwasser) durch Haushalte und Unternehmen - mit verminderten Raten für bestimmte Industriezweige - erhoben wird.

Bei Umweltabgaben auf Schadstoffe müssen die Unternehmen nicht nur eine Obergrenze einhalten, sondern sie müssen für jede abgegebene Mengeneinheit eines Schadstoffes eine Abgabe entrichten. Umweltbelastung wird damit von Anfang an zu einem Kostenfaktor. Die Unternehmen haben daher ein Interesse daran, die Umwelt nur in geringerem Maße zu verschmutzen als es erlaubt ist. Sie werden angeregt, nach neuen, umweltschonenden Produktionstechniken zu suchen, um Umweltabgaben zu vermeiden. Zumindest in diesem Punkt wird der Staat davon entlastet, den Stand der Technik zu definieren, und das Umweltschutzbestreben der Unternehmen kann eine Eigendynamik entwickeln, weil Umweltschutz Geld spart.

Das Problem der Umweltabgaben besteht allerdings darin, wie hoch sie festgesetzt werden. Sind sie zu niedrig, so stellen sie keinen Anreiz zum Umweltschutz dar, sind sie zu hoch, so wirken sie wie eine Umweltauflage, die wirtschaftlich nicht tragbar ist.

Eine dritte Lösung stellt das Konzept von Märkten für Emissionsrechte (emission permits) dar. Dabei müssen die Unternehmen für Emissionsrechte einen Preis entrichten, der sich durch Angebot und Nachfrage bildet. Liegt der Preis für Emissionsrechte über den Kosten der Schadstoffvermeidung, so kann ein Unternehmen seinen Gewinn erhöhen, wenn es die Schadstoffabgabe vermindert und danach die nicht mehr benötigten Emissionsrechte verkauft. Käufer werden Unternehmen mit hohen "Vermeidungskosten" sein.

Der Staat legt fest, wie viele Emissionsrechte insgesamt ausgegeben werden. Damit bestimmt er eine Obergrenze für die Schadstoffabgabe insgesamt. Der Preis, der sich für die Emissionsrechte am Markt bildet, zeigt dann die Knappheit des öffentlichen Gutes Luftreinheit an.

Das Konzept der Emissionsrechte wird beim Klimaschutz angewendet. Die Weltklimaschutz-Konferenz hat im Rahmen des Kyoto-Protokolls von 1997 die Einführung eines solchen Systems zur Senkung des Kohlendioxidausstoßes beschlossen.

Aus: Hans-Jürgen Schlösser: Staatliche Handlungsfelder in einer Marktwirtschaft, in: Informationen zur politischen Bildung, Heft "Staat und Wirtschaft", 1. Quartal 2007, S. 50f.