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Abgeordneter

1. Grundlagen



Abgeordnete (A) sind die nach den Vorschriften der Verfassung von den Bürgern gewählten Mitglieder eines Parlaments. Von den Deputierten der Ständeversammlungen unterscheiden sie sich dadurch, dass sie nicht den Interessen eines Standes oder einer Region, sondern dem Wohle des ganzen Volkes verpflichtet und keinen Weisungen unterworfen sind. Bindungsfreiheit und Unabhängigkeit von Weisungen sind wesentliche Merkmale des A.mandats. Die Legitimation der A. wird durch demokratische → Wahlen herbeigeführt. Dem jeweiligen → Wahlsystem kommt dabei ein starker Einfluss auf diesen Legitimationsvorgang und dadurch auf die Stellung des A. zu. Während das Verhältniswahlrecht die A. über die Kandidatenlisten stark an die → Parteien bindet, stellt das Mehrheitswahlrecht eher die Person des einzelnen A. in den Mittelpunkt des Wahlvorgangs. Dennoch ist der A. nicht Vertreter eines Wahlbezirkes, sondern Repräsentant der gesamten staatsbürgerlichen Gesellschaft.

2. Das freie Mandat



In allen europäischen Repräsentativverfassungen gilt der Grundsatz des freien Mandats: A. sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, unterliegen bei ihren Entscheidungen nur ihrem Gewissen und vertreten das gesamte Volk. Das Gegenteil des freien Mandats ist das imperative Mandat: die Bindung des einzelnen A. in allen Entscheidungen an Weisungen der Basis (Wähler, Parteimitglieder). Die Verfassungsgeschichte kennt nur negative Erfahrungen mit imperativen Mandaten, die das Parlament gelähmt und schließlich zur Auflösung repräsentativer Institutionen geführt haben (Polen, Frankreich). Diese Erfahrungen haben gezeigt, dass Parlamente nur so lange entscheidungsfähig waren, wie sie sich von den Weisungen ständischer Auftraggeber lösen und Mehrheitsentscheidungen ermöglichen konnten. Das freie Mandat ist zuerst in der französischen Verfassung von 1791 fixiert worden, danach in der belgischen Verfassung von 1831 und schließlich in allen deutschen Verfassungen (Reichsverfassung von 1871, Weimarer Verfassung, Grundgesetz). Das → Grundgesetz legt in Art. 38,1 fest: "Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.

Die ursprüngliche Funktion des freien Mandats, Ständeversammlungen durch das Verbot von Instruktionen zu einer für das gesamte Reich verbindlichen Beschlussfassung zu befähigen, ist somit im Kern erhalten geblieben. Während imperative Mandate Kompromisse ausschließen und dadurch bindende, von der Mehrheit getragene Entscheidungen verhindern, ist das freie Mandat Voraussetzung jeder parlamentarischen Versammlung, die zu eindeutigen Entscheidungen fähig sein soll. Wie E. Burke in seiner berühmten Rede an die Wähler von Bristol betont hat, ist das Parlament kein Kongress weisungsgebundener Gesandter, sondern ein Beschlussorgan und als solches handlungsunfähig, wenn alle A. an Weisungen ihrer Wähler gebunden seien.

3. Das imperative Mandat



Das imperative Mandat ist vielfach als ein Instrument erörtert worden, das es der "Parteibasis" möglich machen sollte, gegenüber "ihrer" → Fraktion in der kommunalen Vertretungskörperschaft eine umfassende Instruktionskompetenz in den zentralen Fragen kommunaler Politik geltend zu machen. Verfassungspolitisch haben sich diese Forderungen auf Art. 21 GG gestützt, der den politischen Parteien einen Gestaltungsauftrag erteilt. Das Spannungsverhältnis zwischen Art. 21 GG und Art. 38 GG wird mit dem Gegensatz von Parteienstaatstheorie und Repräsentationstheorie umschrieben. Während die Parteienstaatstheorie die parteipolitische Bindung des A.mandats betont, fordert die Repräsentationstheorie das freie Mandat. Beide Auffassungen schließen sich jedoch nicht gegenseitig aus, sondern können sich durchaus ergänzen. Denn ein demokratisch gewähltes Parlament muss zwei Forderungen gerecht werden: Es muss einerseits die Entscheidungsfreiheit des A. garantieren und zugleich ein geschlossenes Handeln der Fraktionen ermöglichen. Das freie Mandat sichert die individuelle Verantwortlichkeit der A. und die Fraktionsdisziplin seine kollektive Verantwortlichkeit.

Die Parteienstaatstheorie beruht letztlich auf einer Fiktion: der Identität von Regierenden und Regierten sowie von Parteien und Wählerschaft. Sie wandelt den Instrumentalcharakter politischer → Parteien im Prozess der politischen Willensbildung in einen Monopolcharakter um: Aus dem Mitwirkungsrecht der Parteien am Prozess der politischen Willensbildung wird ein Ausschließlichkeitsanspruch auf Legitimation und Durchsetzung parlamentarischer Entscheidungen. Das parteigebundene imperative Mandat, das die A. an die Instruktionen ihrer Partei bindet, setzt Anweisungen von Parteigremien an die Stelle der Artikulation des Wählerwillens und die Unterordnung der A. unter die Minderheit politisch aktiver Parteimitglieder an die Stelle der Verantwortlichkeit gegenüber der Wählerschaft.

Gegenüber dieser Außensteuerung der A. durch "ihre" Parteien sichert das freie Mandat entsprechend der Repräsentationstheorie im Grundsatz eine umfassendere Interessenabwägung in den parlamentarischen Beratungen und gewährleistet dadurch die kollektive Entscheidungsfähigkeit des Parlaments. Das freie Mandat ist nicht Ausdruck eines "Honoratiorenparlamentarismus", sondern gewährleistet unter den Bedingungen der modernen Parteiendemokratie jenes Mindestmaß an Entscheidungsfreiheit, das die A. benötigen, um in einem durch Interessenvielfalt geprägten Parlament mehrheitsfähige Kompromisse zu finden. Wie empirische Untersuchungen der Divergenzen zwischen Partei und Fraktion gezeigt haben, können die A. trotz ihrer Einbindung in Partei und Fraktion im Prozess der parlamentarischen Umsetzung ihrer Zielvorstellungen politische Perspektiven entwickeln, die von denen der Partei- und Fraktionsführungen abweichen (Reinken 2009).

4. Die Stellung des Abgeordneten



Mit der Frage nach der Stellung der A. ist zugleich die Frage nach einer effektiven Einflussnahme der Wählerschaft auf Parteien und Parlament gestellt. Die Maßstäbe des Verhaltens der A. müssen für die Öffentlichkeit erkennbar sein. Dieser Grundsatz bedingt u. a. eine ausreichende Transparenz der parlamentarischen Interessenbindungen, eine politische Kontrolle von Verbandseinflüssen auf den Aktionsspielraum der A. und die Integration des Parteienwettbewerbs in die parlamentarische Willensbildung.

Die politische Unabhängigkeit der A. wird gegenüber der Judikative durch Sicherungen gewährleistet, die sich auf eine lange Tradition stützen und die Funktionsfähigkeit des Parlaments gewährleisten sollen. Der Grundsatz der Indemnität stellt sicher, dass A. wegen ihres parlamentarischen Abstimmungsverhaltens oder politischer Meinungsäußerungen weder dienstlich noch gerichtlich zur Verantwortung gezogen werden können. Die Indemnität besteht nach Beendigung des Mandats fort.

Die Immunität schützt die A. vor Strafverfolgung und anderen gerichtlichen Einschränkungen ihrer persönlichen Freiheit. Der → Bundestag kann die Immunität nur aufheben, wenn kein Zusammenhang zwischen dem jeweiligen Gerichtsverfahren und der parlamentarischen Tätigkeit des A. besteht. Das Zeugnisverweigerungsrecht gestattet es den A. darüber hinaus, über solche Personen und Tatsachen das Zeugnis zu verweigern, die Adressat oder Gegenstand parlamentarischer Beratungen gewesen sind.

Mit einer Reihe von Ämtern ist das A.mandat unvereinbar. Diese Regelung dient gleichfalls der Unabhängigkeit der Mandatsinhaber wie der Eigenständigkeit und Funktionsfähigkeit des gesamten Parlaments. So besteht Inkompatibilität zwischen dem Bundestagsmandat und einer Mitgliedschaft im → Bundesrat, dem Amt eines Bundesverfassungsrichters, dem Amt des → Bundespräsidenten, dem Amt des → Wehrbeauftragten und der Mitgliedschaft in der Regierung eines Bundeslandes. Ferner sind das A.mandat und die aktive Ausübung eines Amtes in der öffentlichen Verwaltung unvereinbar. Rechte und Pflichten aus einem Dienstverhältnis ruhen während der Dauer des A.mandats. Ohnehin ist der stetig wachsende Anteil von Beamten an der Gesamtheit der A. der Bundes- und Landesparlamente eine starke, politisch umstrittene, strukturelle Klammer zwischen Parlament und Verwaltung. Die wichtigste innerparteiliche Verankerungsebene stellt dabei die Kreis- bzw. Bezirksebene, die Basis der Parteien, dar. Die deutschen A. sind daher fortwährenden parteilichen und parlamentarischen Zielkonflikten ausgesetzt.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Paul Kevenhörster




 

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