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Opposition

1. Entstehung und Vorbelastungen

Institutionalisierte Opposition (O) als ständige legitime Kraft ist eine für die moderne Demokratie wesentliche Einrichtung, die auf den britischen Parlamentarismus zurückgeht. Einer Gruppe von durch Patronage an die Regierung gebundenen → Abgeordneten saß dort seit dem 18. Jh. eine Gruppe regierungskritischer Abgeordneter gegenüber ("opposite"), die schließlich als "his majesty’s loyal opposition" definiert wurde. Im 19. und 20. Jh. ist dieses System ausdifferenziert worden und hat andere parlamentarische Systeme beeinflusst. O. in diesem Sinne ist die ständige Alternative zur Regierung, die nach konstitutionellen Regeln Mehrheit werden will und kann, insbesondere durch → Wahlen.

Wie in anderen Ländern war es in D ein langer und komplizierter Prozess, bis O. innerhalb des → politischen Systems legal und legitim wurde. Die konstitutionellen Systeme des 19. Jh.s in den dt. Staaten ließen zwar eine gewisse Meinungsfreiheit zu und garantierten rechtsstaatliche Regeln. Gegenüber scharfen Kritikern griffen sie aber immer wieder zu staatlicher Gewalt. "Gegen Demokraten helfen nur Soldaten", lautete das Motto, das am Ende der Revolution von 1848/49 stand.

Das Kaiserreich von 1871 gewährte zwar wesentliche Freiheiten, insbesondere das allgemeine Männerwahlrecht, die parlamentarische Immunität und schließlich auch weitgehende Vereinigungsfreiheit; der Reichstag und die Landesparlamente organisierten sich nach Fraktionen, entwickelten eine hohe Debattenkultur und bildeten gemeinsam mit dem → Bundesrat die legislative Gewalt. Eine Anerkennung der Legitimität der O. war damit aber nicht gegeben. Vielmehr inszenierte die Reichsregierung insbesondere vor Wahlen immer wieder Kampagnen, mit denen politische Oppositionsbewegungen zu "Reichsfeinden" erklärt und diskriminiert wurden. Das galt für die "ultramontanen" Katholiken ebenso wie für die Sozialdemokraten und die sprachlichen Minderheiten. Auch gegen Linksliberale und Juden richtete sich Misstrauen, das durch regierungsfinanzierte Pressekampagnen geschürt wurde.

Als 1919 die demokratischen → Parteien gestaltend an die Macht gekommen waren, wurde die Rolle einer loyalen O. weder von der traditionellen Rechten, nun als Deutschnationale Volkspartei organisiert, noch von der Kommunistischen Partei angenommen. Beide forderten vielmehr den Bruch mit der politischen Ordnung, der schließlich den Nationalsozialisten 1933 gelang. Theoretisch wurde dies von C. Schmitt mit seiner Definition des Politischen als Freund-Feind-Verhältnis formuliert, der zufolge Staaten und Nationen nach dem Prinzip der Homogenität zu organisieren seien. Die physische Vernichtung jeglicher O. wurde von diesem "Kronjuristen" des "Dritten Reiches" mit dem Aufsatz gefeiert: "Der Führer schützt das Recht".

Derartige totalitäre Denkschemata haben vielfach nachgewirkt. Das faschistische Denken hat sie mit dem kommunistischen gemeinsam, wie etwa Agnolis "linke" Parlamentarismus-Skepsis von 1967 zeigt, die aus einem faschistischen Hintergrund kommt (Kraushaar 2007). Nicht nur in D, sondern auch in anderen Ländern besteht immer wieder die Gefahr, dass dualistisch-prinzipielles Denken durchbricht und Konflikte bis hin zur Eliminierung des Gegners in seiner Existenz oder wenigstens seiner Öffentlichkeitswirkung radikalisiert.

2. Vom All-Parteien-Konsens zur Wettbewerbsdemokratie

In den ersten Nachkriegsjahren war O. ein wenig gefragtes Konzept. Nicht nur in den östlichen, sondern auch den westlichen Ländern und Kommunen entstanden überwiegend All-Parteien-Koalitionen aller nicht nationalsozialistischen Kräfte. So wirkten u. a. in BY und NRW die beiden großen Parteien mit der KPD und anderen Parteien zusammen. In der Ostzone und später der → DDR wurde diese Zusammenarbeit im Blocksystem pervertiert, in dem die SED (→ Die Linke) unter sowjetischer Leitung zur Staatspartei wurde und die "Blockparteien" CDU, LDPD, NDPD und Bauernpartei nur als Transmissionsriemen fungierten. In den Westzonen ergänzte 1947/48 der antikommunistische den antifaschistischen Konsens, die KPD schied aus den Landesregierungen und später auch den Parlamenten aus. Große Koalitionen oder All-Parteien-Koalitionen galten aber in den Ländern bis weit in die 50er Jahre als wünschenswert, in den Kommunen zum Teil bis heute.

Die Bundespolitik dagegen war von Anfang an vom Gegensatz zwischen → CDU/ → CSU und → SPD, zugespitzt von den Parteiführern K. Adenauer und K. Schumacher, und vom Gegensatz zwischen alternativen Konzepten in der Innen- und → Außenpolitik geprägt. In den leidenschaftlichen Auseinandersetzungen um die Wirtschaftspolitik und um die Westintegration auf der Basis gemeinsamer demokratischer Überzeugungen hat sich damals das Konzept der Entgegensetzung von Regierungsmehrheit und O. in der Öffentlichkeit durchgesetzt. Dass die eine große Partei die Regierung anführt, die andere große Partei die Hauptopposition stellt, gilt seitdem als wünschenswert und normal in einer Demokratie, die große → Koalition auf Landes- oder Bundesebene dagegen als Abweichung, die höchstens in einer Notlage oder auf Zeit hingenommen werden kann. In dieser Situation formulierte der Oppositionsführer Schumacher:

"O. ist Bestandteil des Staatslebens, nicht eine zweitrangige Hilfestellung für die Regierung. Die O. ist Begrenzung der Regierungsmacht und die Verhütung der Totalherrschaft. Das Wesen der O. ist der Versuch, an konkreten Vorschlägen der Regierung und ihren Parteien den positiven Gestaltungswillen der O. aufzuzwingen." (zit. nach Schäfer 1975: 32) Die parlamentarische Alternative gewann in den Bundestagsdebatten der 50er Jahre Glanz. Große Redner wie Th. Dehler, C. Schmid, F. Erler, H. Wehner, K.-G. Kiesinger, H. Schmidt und F. J. Strauß entwickelten die unterschiedlichen Konzepte. Indem die Debatten zwischen den Demokraten geführt wurden, gewann das demokratische System Kompetenz und Stabilität, es ergab sich insgesamt ein integrativer Effekt. Gleichwohl führten Adenauers semiautoritärer Regierungsstil, der breite Einsatz von Regierungsgeldern und Regierungspersonal einschließlich der Geheimdienste (→ Nachrichtendienste) gegen die O., die Verketzerung der O. besonders vor Wahlen sowie die Neigung von Teilen der SPD zu prinzipieller O. und Negativismus zu einem Ungleichgewicht, das den Gedanken an einen Machtwechsel unrealistisch erscheinen ließ. Einige Politikwissenschaftler sprachen in dieser Zeit des raschen Wirtschaftswachstums und des Ausbaus des Sozialstaates vom "Ende" oder vom "Versickern" der O. (O. Kirchheimer, M. Friedrich).

Einen gewissen Ersatz bildeten die → Bundesländer, in denen die O. regierte und populäre Politiker wie R. Maier (→ FDP), M. Brauer, W. Kaisen, H. Kopf, E. Reuter und später W. Brandt (alle SPD) als Landesväter wirkten. Die von Adenauer angestrebte politische Gleichrichtung der Länder mit dem Bund misslang. Damit bildete sich ein spezifisches bundesdeutsches Muster der O. über die Länder im "unitarischen Bundesstaat" (K. Hesse) heraus. Politik wird ganz überwiegend auf nationaler Ebene gemacht, aber mit wesentlicher Beteiligung der Länder. Da die Wähler dazu neigen, die Zentralregierung bei sekundären → Wahlen zu bestrafen, ist eine Oppositionsmehrheit im → Bundesrat nicht selten. Sie existierte von 1972 bis 1982, vom Sommer 1990 bis zur Wiedervereinigung im Okt., 1991-1998 und erneut 1999-2005 und bildet die deutsche Form des "divided government". 2010/11 begünstigte die Unzufriedenheit mit der Regierung A. Merkel neue Oppositionsmehrheiten in NRW, HH und BW und den Verlust der Regierungsmehrheit im Bundesrat.

Länderregierungen vertreten allerdings keineswegs nur Parteiinteressen, sondern auch Landesinteressen und schließen deswegen oft spezifische Kompromisse. Als Resultat ergibt sich eine partielle Mitregierung im Bund, von Thema zu Thema in unterschiedlicher Form.

Der Verfall der politischen Autorität von Adenauers Nachfolger Erhard, das Auseinanderbrechen der Koalition zwischen CDU/CSU und FDP und das Warnsignal des Erfolges der NPD (→ Splitterparteien) bei den Landtagswahlen in BY und HE veranlassten SPD und CDU/CSU 1966 zur Bildung einer Großen Koalition. Trotz beachtlicher Reformleistungen dieser Regierung 1966-1969 fand sie ein sehr kritisches Echo. Weite Teile der Bevölkerung empfanden im Einklang mit der neu gewachsenen Tradition der BRD ein Zusammengehen beider großer Parteien als "undemokratisch". Die Ersetzung der offenen parlamentarischen Auseinandersetzung durch nichtöffentliche Zirkel führte zum Abdriften vieler Enttäuschter. Die FDP konnte dieses Unbehagen nur zu einem kleinen Teil auffangen, es kam zu einer Radikalisierung nach rechts und links. Angesichts des Spannungsverlustes im Parlament wurde die "Außerparlamentarische O." proklamiert, die in → Demonstrationen und Aktionen ihr grundsätzliches Unbehagen deutlich machte. Ihr konfrontatives Vorgehen, das breite Resonanz in der Studentenschaft fand und lange nachwirkte, wurde aus dem Establishment heraus ebenfalls konfrontativ beantwortet. Diese Situation wurde von einigen linken Autoren pessimistisch überhöht (Agnoli 1967).
Die Bildung der SPD-FDP-Koalition 1969 veränderte das Bild rasch. Obwohl die bis dahin dominierende Regierungspartei dies lange Zeit nicht akzeptierte, war der Wechsel zum ersten Mal vollzogen. Die bisherige parteipolitische Prägung der Bundesbürokratie wurde aufgelockert. Zwischen den fast gleichstarken Lagern entbrannte eine heftige Auseinandersetzung, vor allem um die Ost- und Deutschlandpolitik. Dies hatte erneut eine starke integrative Wirkung auf die → Gesellschaft. Unzufriedenheit rechts und links wurden aufgesaugt, bei den Bundestagswahlen 1972 und 1976 gaben bei hoher Wahlbeteiligung 99,1 % der Wähler ihre Stimmen für SPD, CDU/CSU und FPD ab. Auch die Mitgliederzahlen der → Parteien wuchsen rasch an. Noch stärker wurde nun auch die Landes- und Kommunalpolitik von den Gegensätzen im Bund bestimmt und parteipolitisch definiert.

Ende der 70er Jahre entstand aufgrund des eher konservativen Regierungsstils H. Schmidts ein Integrationsdefizit bei einem Teil der jüngeren Bevölkerung vor allem in Universitätsstädten, während im Gegensatz zu den in den Sozialwissenschaften weithin diskutierten Theoremen zum Legitimationsdefizit (Habermas; Offe) die Bevölkerung insgesamt sich von Regierung und O. vertreten fand. Im linken Spektrum wurden weiterhin Idee und Gefühl einer Fundamentalopposition kultiviert. Nach einem mehrfachen Themenwechsel (Berufsverbote, Bürgerinitiativen, Kernkraft, Nachrüstung) war es schließlich die Frage des Umweltschutzes, an der es zur ersten erfolgreichen Parteigründung seit langer Zeit kam. Ironischerweise haben die Grünen (→ Bündnis 90/Die Grünen), die zunächst als Antipartei auftraten und Regierungsverantwortung ablehnten, langfristig ihre Wählerschaft politisch wieder ins parlamentarische System integriert, bis sie sich schließlich 1998 und 2002 an der Regierung Schröder beteiligten und auf kommunaler Ebene vielfach Koalitionen auch mit der CDU eingingen.

Auch der zweite Regierungswechsel 1982 wurde von der FDP herbeigeführt, die statt mit der SPD wieder mit der CDU/CSU koalierte. Verbunden damit waren wie 1969 innere Veränderungen in der FDP und Koalitionswechsel in Ländern und Gemeinden. Zwar wird dies in D nicht wie etwa in Frankreich und Italien durch zentrale Parteigremien offiziell beschlossen, aber die Dynamik des → Parteiensystems und die Identifikation der Parteiaktivisten führte zu parallelen Bündnissen auf allen Ebenen. Abweichende Koalitionen auf Landesebene sind von daher ein Indiz für die Möglichkeit eines künftigen Koalitionswechsels auch im Bund.

3. Entwicklung seit der Wiedervereinigung

In Ostdeutschland hatte sich innerhalb der demokratischen O. zunächst ein Konsensbewusstsein entwickelt, das wie 1945 aus dem gemeinsamen Widerstand gegen eine Diktatur stammte – die politische Kultur des "Runden Tisches" (Grunsky 1998). Diese Solidarität der ehemaligen O. wirkt auch heute noch nach, vor allem auf der Ebene der Kommunen. Sie steht in einem Spannungsverhältnis zu den Normen und Spielregeln des bundesdeutschen Parteienstaates, die mit konfrontativen Wahlkämpfen auf Ostdeutschland übertragen wurden, vor allem auch durch westdeutsches Personal. Demgemäß stand zunächst in allen neuen → Bundesländern eine der großen Parteien in O., die andere führte die Regierung. Insgesamt hat D sich inzwischen stärker als andere westeuropäische Länder dem Modell der britischen Konkurrenz-Demokratie angenähert, modifiziert durch den Föderalismus, der vielfach zu einer partiellen faktischen Mitregierung der O. führt (Lehmbruch 2000).

In allen westdeutschen Ländern außer HB (→ Land Bremen) hat sich das Wechselspiel von Regierung und O. wenigstens einmal, überwiegend aber mehrere Male vollzogen. Dies gilt auch für die meisten Städte.

Mit der Abwahl der Regierung Kohl aus CDU/CSU und FDP 1998 und ihrer Ersetzung durch die "rot-grüne" Regierung Schröder vollzog sich zum ersten Mal ein Austausch der Mehrheit insgesamt. Zwei politische Blöcke standen sich gegenüber, von denen einer die O. bildete (bipolares System). Im Gegensatz zu 1998 nahm die CDU/CSU die Oppositionsrolle an. 2005 wurde eine Große Koalition gebildet, weil "Die Linke" als nicht koalitionsfähig galt und FDP und Grüne sich nicht zur Zusammenarbeit bereit fanden. 2009 kehrte die CDU/CSU zu ihrer Wunschkoalition mit der FDP zurück, die sich in der O. gestärkt hatte, dieses Potential aber in ihrer Regierungstätigkeit schnell verlor.

In der Literatur werden der O. die strukturellen Funktionen Kritik, Kontrolle und Alternative zugewiesen. Klar ist, dass die O. weniger im Rampenlicht der Öffentlichkeit steht als die Regierung und sich eher im Zusammenhang mit deren Fehlern als "Regierung von morgen" (C. Schmid) profilieren kann. Übereinstimmung besteht auch darin, dass die O. in ihren parlamentarischen Rechten gestärkt werden sollte. Mit der Revision der schleswig-holsteinischen Verfassung nach dem Barschel-Skandal ist in dieser Beziehung weitgehende Perfektion erreicht worden. O. wird dort explizit als "wesentlicher Bestandteil der Demokratie" bezeichnet. Die 1992/93 verabschiedeten ostdeutschen Verfassungen haben sich dem angeschlossen. In SH (→ Land Schleswig-Holstein) und RP (→ Land Rheinland-Pfalz) wird der Oppositionsführer als solcher besoldet und damit herausgehoben, wie dies zuerst 1907 in Kanada eingeführt worden ist.

Während in der politischen Praxis der Übergang zum Denken im Dualismus Regierung-O. längst vollzogen ist und eine reiche politikwissenschaftliche Literatur darüber vorliegt, wirkt in der staatsrechtlichen Doktrinenbildung stärker das ältere Gewaltenteilungsdenken fort, in dem das Parlament als Ganzes der Regierung entgegengestellt wird und daher Oppositionsrechte nicht speziell hervorgehoben werden (Schneider 1974). Nur teilweise wird damit die Realität der parlamentarischen Demokratie Rechnung getragen, in der die Regierung eine politische Einheit mit den sie stützenden Fraktionen und Parteien bildet, während die O. insgesamt die Alternative ist. Deutlich wird dies etwa in den Konflikten um die Redezeiten in den Parlamenten, in denen sich schrittweise der Gedanke des Wechsels zwischen O.s- und Regierungsrednern durchgesetzt hat, während in der Adenauer-Zeit Regierung und Regierungsfraktionen die Redezeiten dominierten (Schneider 1974: 7, 253). In Landes- und Kommunalparlamenten ist dies zum Teil noch immer so. Ähnliches gilt für die Darstellung in den Medien. In dieser Richtung kann der erfolgreiche Prozess der Einbürgerung der Legitimität der O. in D noch vervollkommnet werden.

Helmut Kohl und Angela Merkel ist es als parlamentarischen Oppositionsführern gelungen, aus dieser Position heraus Regierungschef zu werden. Häufiger war aber die Etablierung von erfolgreichen Ministerpräsidenten als "Kanzlerkandidaten". Sie versuchen dann, ihr Prestige aus der Landes- in die Bundesebene zu übertragen (W. Brandt 1961/65, F. J. Strauß 1980, J. Rau 1987, O. Lafontaine 1990, G. Schröder 1998, E. Stoiber 2002), ähnlich wie dies amerikanische Gouverneure tun.


Literatur

Agnoli, Johannes 1967: Die Transformation der Demokratie. Berlin.

Cancik, Pascale 2000: Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen. Eine verfassungsrechtliche Analyse der neuen Oppositionsregelungen. Berlin.

Friedrich, Manfred 1962: Opposition ohne Alternative. Düsseldorf.

Grunsky, Nina 1998: Konsens und Konkordanz. Die Entstehung der ostdeutschen Länderverfassungen im Kontrast zur Reform des Grundgesetzes. Baden-Baden.

Helms, Ludger 2006: Politische Opposition. Theorie und Praxis in westlichen Regierungssystemen. Wiesbaden.

Kraushaar, Wolfgang 2007: Agnoli, die APO und der konstitutive Illiberalismus seiner Parlamentarismuskritik, in: ZParl, 28. Jg., 160-180.

Lehmbruch, Gerhard 32000: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Wiesbaden.

Otto, Karl A. 1977: Vom Ostermarsch zur APO: Geschichte der außerparlamentarischen Opposition in der Bundesrepublik 1960-1970. Frankfurt a. M.

Schäfer, Friedrich 21975: Der Bundestag. Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweisen. Opladen.

Schneider, Hans-Peter 1974: Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2 Bde. Frankfurt a. M.

Sebaldt, Martin 1992: Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die politische Minderheit des Deutschen Bundestages als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Bern/Frankfurt a. M.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Dietrich Thränhardt


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