Dossier Familienpolitik

10.11.2014 | Von:
Irene Gerlach

Familienberichte – Agenda-Setting in der Familienpolitik

Seit 1968 erscheinen in Deutschland sogenannte Familienberichte, die wesentlich zum Agenda-Setting in der Familienpolitik beitragen. Die Berichte beschreiben die allgemeine Lage der Familien oder widmen sich Spezialthemen, wie der Zeitpolitik oder der Situation älterer Menschen in Familien. Verfasst werden die Berichte von wechselnden Expertengruppen. Auch wenn die Ergebnisse und Forderungen der Familienberichte für die Politik nicht bindend sind, wurden viele Empfehlungen von der Politik umgesetzt. Die Politikwissenschaftlerin und Expertin für Familienpolitik Irene Gerlach skizziert die Geschichte der Familienberichte, ihr Zustandekommen und ihre Wirkungen innerhalb der Familienpolitik.

Präsentation des 8. Familienberichts im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend in BerlinDie Familienberichte beschreiben nicht nur regelmäßig das Leben von Familien in Deutschland. Darin enthalten sind außerdem Empfehlungen für die Familienpolitik. (© picture-alliance/dpa)

Die Familienpolitik in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg und verstärkt nach der Gründung eines eigenen Ministeriums 1953 versuchte anfangs vor allem Familien angesichts der Kriegsfolgen auf der einen Seite und den Herausforderungen der modernen Industriegesellschaft auf der anderen zu stärken.

Die Aufgabe der Familienpolitik sollte vor allem die Stärkung der Familien sein, die in ihrer Form der bürgerlichen Familie als bedroht wahrgenommen wurden. Ansonsten hieß die Devise: "Nichteinmischung in die Belange der Familie", was schon in den 1950er-Jahren etwa von Helmut Schelsky heftig kritisierte wurde (Schelsky 1955: 379; zit. n. Jakob 2009: 295).

Die Familienpolitik stand in den folgenden Jahren immer mehr im Spannungsverhältnis zwischen Familienaufgaben und Anforderungen der Industriegesellschaft an Familien und Eltern. Also Zeit für Familie und Kinder zu haben, zugleich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen. Ein Arbeitsmarkt, der während der Industrialisierung noch sehr viel unflexibler in der Zeitgestaltung war. Hier eine sinnvolle Familienpolitik zu machen, setze eigentlich objektive Informationen voraus, die bisher nicht verfügbar waren, so Helga Schmucker. Sie war ein frühes, langjähriges Mitglied des Wissenschaftlichen Beirates für Familienfragen beim damaligen Bundesfamilienministerium (Schmucker 1961: 6). Darum forderte der Beirat für Familienfragen schon 1963 die Einrichtung eines "Instituts für Familienforschung", um eine Datengrundlagen für Familienforschung und Politikberatung zu schaffen (Jakob 2009: 301). Zwar kam es nie zu einer solchen Gründung, doch wurde 1968 der Erste Familienbericht vorgelegt – vom Familienministerium selbst verfasst. Die folgenden Familienberichte wurden dagegen von einer Sachverständigen-Kommission erstellt.

Im Ersten Familienbericht 1968 wurde unter anderem erstmalig auf den Zusammenhang von Familie und Bildungserfolg hingewiesen, insbesondere auch im Hinblick auf Mädchenbildung. Diese und andere Diagnosen gaben eindeutige Hinweise auf die gesellschaftliche Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion für Familie, die durch Politik zu sichern sei. Die dritte Familienministerin Deutschlands, Aenne Brauksiepe (CDU, 1968-1969) warnte, eine Familienpolitik, welche die durch die Wissenschaft skizzierten Veränderungen in Familien und Gesellschaft nicht zur Kenntnis nehme, gerate in eine Sackgasse. Sie bereitete damit einer – wie sie es nannte – "rationalen Familienpolitik" den Weg. Einer Politik, die sich von wissenschaftlichen Ergebnissen leiten ließ und von der planvollen Gestaltbarkeit der "in Bewegung geratenen Gesellschaft" ausging. Einige der deutschen Familienberichte trugen später wesentlich zum Agenda-Setting in der Familienpolitik der Folgeperioden bei.

Familienberichte als Teil der deutschen Sozialberichterstattung

Berichte über Familie und Familienleben und ihnen zugrunde liegende Datenbestände und -erhebungen sind Teil der Sozialberichterstattung. In der Form der parlamentarisch beauftragten und diskutierten regelmäßigen Berichterstattung gibt es sie in Europa nur in Deutschland und Österreich. Am 23. Juni 1965 beschloss der Bundestag einstimmig, die Regierung dazu aufzufordern, in regelmäßigen Abständen Berichte über die Lage der Familie in der Bundesrepublik Deutschland anzufertigen (im Folgenden nach Gerlach 2010: 168 ff. sowie Gerlach 2014). Diese Berichte sollten über die materielle und "geistige" Situation der Familien informieren und diese in Beziehung zur gesellschaftlichen Entwicklung sowie den für die Familie vorhandenen Hilfen setzen (Erster Familienbericht: S. 7). Sie sollten in zweijährigem Abstand erstellt werden. Der Erste Familienbericht, vom Familienministerium selbst angefertigt, wurde dem Bundestag am 25. Januar 1968 vorgelegt. Er lieferte in dem geforderten Sinne als grundlegende Beschreibung der Situation von Familien in Deutschland erstmalig eine zusammenfassende Datenbasis.

Am 18. Juni 1970 änderte der Bundestag das Verfahren der Berichte: Der Bundesminister für Familie und Jugend solle von nun an eine Kommission mit bis zu sieben unabhängigen Sachverständigen einsetzen, die künftig dem Bundestag im ersten Jahr einer neuen Legislaturperiode zur Lage der Familie berichten solle. Am 10. Dezember 1982 wurden durch Beschluss des Bundestages die Intervalle der Anfertigung von Familienberichten auf alle zwei Wahlperioden ausgedehnt, beginnend ab 1983. Die Berichte wurden im Wechsel zur allgemeinen Lage der Familien und zu Spezialthemen geschrieben. Die Autoren werden für jeweils einen Bericht von der Leitung des Familienministeriums eingesetzt. Sie gelten als unabhängig. Diese Kommission wird durch eine Geschäftsführung bei ihrer Arbeit unterstützt. Die Expertinnen und Experten arbeiten ehrenamtlich. Bei ihren Treffen ist jeweils auch ein Ministeriumsvertreter oder -vertreterin anwesend.

Die Familienberichte sind verankert im parlamentarischen Prozess

Abb. 1: Verfahren Familienbericht DeutschlandAbb. 1: Verfahren Familienbericht Deutschland (© Irene Gerlach/bpb)
Der besondere Charakter der Familienberichte in Deutschland besteht in deren systematischer Verankerung im parlamentarischen Prozess. Eben weil die Bundesregierung vom Bundestag beauftragt wird, einen solchen Bericht zu erstellen beziehungsweise eine Kommission einzusetzen. Das Familienministerium formuliert zu diesem Bericht eine eigene Stellungnahme für die Bundesregierung. Die Veröffentlichung erfolgt immer in der Kopplung von Bericht und Stellungnahme der Bundesregierung (dialogische Struktur). Als Bundestagsdrucksache veröffentlicht hat der Bericht somit einen offiziellen Charakter, wodurch ein gewisser Zwang zur Auseinandersetzung angelegt ist.

Diese Auseinandersetzung ist das Ziel, denn alle Berichte (außer dem ersten vom Familienministerium selbst geschriebenen) weisen einen ausdrücklichen zusammenfassenden Empfehlungsteil (als "Schlussfolgerungen" oder auch "familienpolitische Forderungen" betitelt) auf. Die "öffentliche Diskussion" wird jeweils mit der Bundestagsdebatte zum Familienbericht eingeleitet. Für den Siebten und Achten Familienbericht wurden schon während der Formulierungsphase auch Expertenhearings, Workshops und Dialogveranstaltungen genutzt.

Nach diesem Prozedere sind (mit Ausnahme des ersten) bisher acht Familienberichte erschienen.

Tab. 1: Übersicht der bisher erschienen Familienberichte

BerichtTitelErscheinungsjahr
Erster FamilienberichtBericht der Bundesregierung über die Lage der Familien in der Bundesrepublik Deutschland1968
Zweiter FamilienberichtFamilie und Sozialisation – Leistungen und Leistungsgrenzen
der Familie hinsichtlich des Erziehungs- und Bildungsprozesses der jungen Generation
1974
Dritter FamilienberichtDie Lage der Familien in der Bundesrepublik Deutschland1979
Vierter FamilienberichtDie Situation der älteren Menschen in der Familie1986
Fünfter FamilienberichtFamilien und Familienpolitik im geeinten Deutschland – Zukunft
des Humanvermögens
1994
Sechster FamilienberichtFamilien ausländischer Herkunft in Deutschland
Leistungen – Belastungen – Herausforderungen
2000
Siebter FamilienberichtFamilie zwischen Flexibilität und Verlässlichkeit –
Perspektiven für eine lebenslaufbezogene Familienpolitik
2006
Achter FamilienberichtZeit für Familie – Familienzeitpolitik als Chance einer
nachhaltigen Familienpolitik
2012

Die Berichte stellen Versuche dar, für die Familienpolitik in Deutschland zu einer verbindlichen Beschreibung von Familie und Familienleben zu kommen. Damit ist in vielen Fällen auch die Definition eines familienpolitischen Zielkataloges verbunden. Mit der Institutionalisierung der Familienberichte wurde ein Instrument geschaffen, um Handlungsbedarf im Aktionsfeld Familie auf der Basis von Ist-Analysen und Soll-Werten zu definieren. Die Familienberichte beanspruchen den Status von Schlüsseldokumenten gesellschaftlicher Problemdefinition in Bezug auf die Familie. Die Stellungnahmen der jeweiligen Regierung wiederum dokumentieren das Ausmaß der Bereitschaft von Seiten der Politik, diese Problemdefinitionen auch tatsächlich zum Inhalt politischen Handelns zu machen.

Im Ersten Familienbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 1968 wurde die Bedeutung der Familienberichte als "Lageberichte" folgendermaßen beschrieben:

"Aufgabe derartiger Lageberichte ist es, die materielle und geistige Situation der Familien, wie sie sich unter dem Einfluss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung und der für die Familie erbrachten Hilfen darbietet, regelmäßig aufzuzeigen. So kann zugleich die Wirksamkeit dieser gesellschaftlichen Hilfen analysiert und eine Orientierungshilfe für die Fortentwicklung einer zeitnahen Familienpolitik gegeben werden. Möglichst systematische Erfolgskontrollen werden in dem Maße dringlicher, in dem die materiellen Leistungen zugunsten der Familien mehr und mehr in gesamtwirtschaftliche Größenordnungen hineinwachsen. (...) Den Familienberichten ist damit die Aufgabe gestellt, Orientierungshilfen zu geben, wie die Familienpolitik zeitnah und möglichst wirksam gestaltet werden kann" (Erster Familienbericht: S. 7 u. 9).

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Autor: Irene Gerlach für bpb.de
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