Es ist ein Tabu. Als man vor zehn Jahren die ersten Bürgerhaushalte in Deutschland einführte, wurde immer wieder betont, dass es nicht darum ginge, dass Bürgerinnen und Bürger anstelle des Rates entscheiden. Daran hat sich bis heute im Prinzip nichts geändert, und dennoch muss die Frage der Übertragung von Entscheidungskompetenz neu gestellt werden. In diesem Beitrag wird sogar behauptet, dass es von ihr abhängen wird, ob Bürgerhaushalte nur eine Modeerscheinung sind oder sich langfristig etablieren können. Denn neben all den positiven Meldungen wird vor allem eins deutlich: Es gibt eine hohe "Abbrecherquote", über die Absichtserklärungen zur Einführung neuer Bürgerhaushalte nur wenig hinweg täuschen können. Warum also gibt es so wenig Kontinuität? Fühlt man sich mit den Bürgerhaushalten doch unwohler, als man offiziell zugibt?
Drei Ansätze
Um die Wechselhaftigkeit der hiesigen Beispiele zu verstehen, ist zunächst nach ihrem Charakter und ihren Problemen zu fragen. Hierbei kann von drei Ansätzen ausgegangen werden, die in der Praxis gern kombiniert werden. Im ersten geht es darum, dass in Bürgerhaushalten eine Bewertung von öffentlichen Dienstleistungen vorgenommen wird. Demzufolge haben erste Beispiele wie Rheinstetten, Hilden und Groß-Umstadt vor allem Anregungen gesammelt wie Bibliotheken, Kindertagesstätten, Schwimmbäder, Bürgerbüros etc. verbessert werden könnten. Darin liegt der originelle Beitrag der deutschen Beispiele zur internationalen Diskussion: Durch das Feedback von Bürgerinnen und Bürgern sollen öffentliche Dienstleistungen den Bedürfnissen angepasst werden. Denn schließlich gab es nichts zu verteilen. Die Bürgerhaushalte sind im Kontext einer weiterhin anhaltenden schwierigen Finanzsituation entstanden. Aus diesem Grund widmet man sich wie in keinem anderen Land in Europa der Erläuterung von Haushaltsdaten,, woraus sich der Ansatz "Haushaltsausgleich" ableiten lässt.
Durch verschiedene Stellschrauben (Kürzungen von Dienstleistungen, Erhöhung von Steuern, Entnahme aus der Rücklage etc.) konnten im Jahr 2002 Bürgerinnen und Bürger in Emsdetten ihre eigene Strategie zusammenstellen. Später wurden für diesen Ansatz Haushaltsrechner im Internet bereitgestellt (Hamburg, Köln, Leipzig etc.), mit denen es möglich war, Beträge zwischen Haushaltskapiteln zu verschieben. Ein anderer Trend liegt in der Stärkung der Quartiersebene: Wenn es früher nur ein zentrales Bürgerforum gab, so gibt es heute dezentrale Veranstaltungen, auf denen Bürgerinnen und Bürger mit Mitarbeiter/-innen der Verwaltung Probleme des Quartiers diskutieren. Zu den jüngsten Entwicklungen zählt, dass (kleine) Bürgerfonds zur Verfügung gestellt werden, was in Lichtenberg dieses Jahr erstmalig geschieht und in Potsdam zumindest diskutiert wird. Ein bemerkenswerter Schritt, der in Zukunft an Bedeutung gewinnen könnte, wenn man sich die Wirkungen der bisherigen Beispiele anschaut.
Das Dilemma der klammen Kassen
Durch ihre Praxis haben sich Bürgerhaushalte auch selbst definiert. Betrachtet man die umgesetzten Vorschläge, dann wird deutlich, dass vor allem kleinteilige Maßnahmen umgesetzt werden: Die Erweiterung eines Fahrradweges, die Erneuerung eines Spielplatzes, die Beruhigung einer Straße. Selten werden hingegen grundlegende Fragen zur Disposition gestellt: "Sollen wir den Wohnungsbestand privatisieren, was soll unser nächstes Großinvestitionsprojekt sein, wie soll die Energieproduktion in unserer Gemeinde aussehen…?" Manch ein engagierter Aktivist mag darüber enttäuscht sein, und eventuell liegt darin eine Erklärung dafür, dass sich globalisierungskritische und andere soziale Bewegungen in Deutschland den Bürgerhaushalt nicht auf die Fahne geschrieben haben. Dies wäre nicht weiter dramatisch, wenn der Ansatz "partizipative Evaluation von Dienstleistungen" nicht auch auf Grenzen stoßen würde: Die Realität zeigt, dass Bürgerinnen und Bürger durchaus in der Lage sind, hilfreiche Anregungen zu geben, wovon z.B. das Angebot von Bibliotheken profitiert hat. Wer sich jedoch die Vorschläge anschaut, der sieht, dass Investitionsmaßnahmen aus dem Bürgerhaushalt nicht auszuklammern sind. Bürgerinnen und Bürger unterbreiten (diese) Vorschläge, auch wenn sie ausdrücklich aufgefordert werden, nur "Produkte" zu evaluieren. Weiterhin muss gesagt werden, dass der zweite Ansatz "Haushaltsausgleich" in erster Linie ein Instrument der politischen Bildung ist als eines der realen Umverteilung. Grundlegende Sparvorschläge wurden durch einen Bürgerhaushalt nicht umgesetzt. Mit der Erstellung derartiger Konzepte werden vielmehr private Beratungsfirmen beauftragt, durchaus auch parallel zum Bürgerhaushalt.
Bürgerhaushalte der Kontaktpflege
Aufgrund dieser Ergebnisse kann in Deutschland von einem Bürgerhaushalt der Kontaktpflege gesprochen werden. Bürgerinnen und Bürgern wird auf den Quartiersversammlungen der "Puls gefühlt", mit der Umsetzung von kleinen Projekten gibt man durchaus zu verstehen, dass Vorschläge umgesetzt werden. Das kann durchaus erfolgreich sein. Aber es gibt auch Probleme, z.B. dann, wenn im Haushalt eigentlich gar keine Mittel bereitstehen bzw. diese schon verplant sind. Denn auch Politikerinnen und Politiker haben sich im Gemeinderat meist schon über eigene Prioritäten verständigt. Wenn dann die Top-20-Liste der Bürgervorschläge kommt, steht hinter der Finanzierung ein großes Fragezeichen. Aus dieser Hilflosigkeit heraus wird bei der Rechenschaft oft zu diffusen Antworten gegriffen. Manchmal lässt sich nicht klar sagen, ob ein Projekt aufgrund des Bürgerhaushalts umgesetzt wird oder ob es bereits schon geplant war. Oder man rettet sich mit Sondermitteln über die Runden, die einmal zur Verfügung stehen und die es erlauben, eine "saubere Abrechnung" vorzulegen. Dies ist dann ein Rettungsanker, denn die Mandatsträger/-innen ahnen zumindest, dass sie Erwartungen geweckt haben, denen sie auf irgendeine Weise nachkommen müssen, sofern der Bürgerhaushalt nicht nur symbolische Politik sein soll. Auffällig ist jedenfalls, dass die meisten Bürgerhaushalts-Städte Schwierigkeiten haben, den Gegenwert für die offiziell vom Gemeinderat angenommenen Bürgerhaushaltsvorschläge zu benennen. Nimmt man den Begriff Bürgerhaushalt jedoch ernst, müsste genau dies im Haushaltsplan angeführt werden, damit Bürgerinnen und Bürger selbst eine Prüfung über die Umsetzung vornehmen können.
Entmachtung der Politik?
Viele Kommunalpolitiker/-innen sind jedoch noch skeptisch, was die Einführung eines konkreten Budgets angeht. Die plakative Antwortet lautet: "Wir wollen den Einfluss der Bürger nicht begrenzen, bei uns soll über alles geredet werden". Dies entspricht zwar nicht den realen Erfahrungen, aber richtig ist, dass auch strategische und konzeptionelle Fragen diskutiert werden sollten. Die panische Antwort befürchtet hingegen eine "Abschaffung der repräsentativen Demokratie". Genau darum geht es jedoch nicht: Es geht vielmehr um eine neue Arbeitsteilung, bei der Bürgerinnen und Bürger ihr Wissen über ihr Quartier einbringen und hier auch über das Aufstellen von Fahrradständern, Parkbänken und der Erneuerung von Spielplätzen (zumindest bis zu einem begrenzten Betrag) entscheiden, während Mandatsträgerinnen und Mandatsträger die Hände frei haben, sich um die großen Fragen der Finanzpolitik zu kümmern. Auf der gesamtstädtischen Ebene bleibt die Partizipation somit konsultativ. Im Idealfall geschieht dies durch kleinteilige Gesprächsrunden, welche die Erarbeitung von umfassenden Lösungsvorschlägen ermöglichen. Die Frage ist also: Wer ist so mutig und geht den ersten Schritt? Und wer traut sich, tatsächlich einen Betrag zur Verfügung zu stellen, der den Aufwand der Organisation lohnt? Es muss dabei nicht immer ein Fonds direkt vor Ort verwaltet werden, wie es bei den Berliner Bürgerjurys und Kiezkassen der Fall ist. Eine elegante Lösung wäre, bei der Bestimmung der Vorschläge bis zu einem gewissen Betrag Vorschläge der "Quartiersebene" zuzuordnen. Auf diese Weise entstehen zwei Prioritätenlisten: eine für das Quartier (direkte Demokratie) und eine für die Gesamtstadt (Konsultation).
Auch Chancen sehen
Ein fester Betrag und eine arbeitsteilige Übertragung von Entscheidungskompetenzen könnten also die Glaubwürdigkeit des Bürgerhaushalts stärken und Politik und Verwaltung aus dem Dilemma führen, woher das Geld zur Umsetzung der Bürgervorschläge zu nehmen sei. Allerdings gehört dazu tatsächlich eine Selbstbeschneidung. Denn das unmittelbar durch den Gemeinderat verwaltete Geld wird weniger sein. Man fürchtet darüber hinaus den organisatorischen Aufwand, auch wenn dieser sich durch eine Anpassung des Verfahrens begrenzen lässt. Generell werden vor allem Bedenken geäußert, statt Vorteile gesehen, welche die Einführung direktdemokratischer Bestandteile in den Bürgerhaushalten bringen könnte: Den vielen Initiativen und Bürgergruppen, die jährlich eine Förderung erhalten, würde ein transparentes Verfahren angeboten. Ist das "Glück von Zuschüssen" oft von informellen Kontakten und Traditionen abhängig, wäre auch der Initiative "Y" klar, was Initiative "X" erhält (und warum), wenn der Bürgerhaushalt für diese Art der Gelder das zentrale Vergabeinstrument wäre. Auf diese Weise kann bürgerschaftliches Engagement tatsächlich gefördert werden. Eine Initiative bewirbt sich mit ihrer Idee, die sie mit den erhaltenden Mitteln selbst umsetzen will. In der Einführung von Budgets besteht also die Chance, die Attraktivität des Bürgerhaushalts zu stärken und für das Finanzierungsdilemma eine Lösung zu finden. Aus Verlegenheit müssen dann Bürgerhaushalte nicht mehr abgebrochen werden und eine Mobilisierung ist schon allein dadurch zu erwarten, dass es etwas zu verteilen gibt.