Nissan passenger cars are ready for shipping at the manufacturer’s pier in Yokosuka, southwest of Tokyo, May 19, 1995. Nissan keeps on exportation of their products to the United States in spite of a trade sanction on Japanese luxury cars by the United States.
1|2|3 Auf einer Seite lesen

27.6.2012 | Von:
Christian Kroll

Wir brauchen neue Indikatoren – und ein Glücks-Audit für die Politik! - Essay

Was bedeutet Ihnen im Leben etwas? Und was davon sollte Ihrer Meinung nach in Maßzahlen des nationalen Wohlergehens abgebildet werden? Diese Fragen stellte das britische Statistikamt im Jahre 2011 den Bürgerinnen und Bürgern im Rahmen der vom Premierminister David Cameron angestoßenen Initiative zur Neuvermessung des National Well-Being. Bei den über 34.000 Antworten kam heraus, dass den Menschen vor allem folgende Dinge am Herzen liegen: Gesundheit, intakte Beziehungen zur Partnerin oder dem Partner, Familie und Freunden, Zufriedenheit im Beruf und ökonomische Sicherheit, der Zustand der Umwelt sowie eine gute Ausbildung.[1]

Seit Veröffentlichung des Abschlussberichts der sogenannten Stiglitz-Kommission[2] (2008 von der damaligen französischen Regierung eingerichtet) hat sich so etwas wie eine globale Bewegung zur Neuvermessung des gesellschaftlichen Wohlergehens formiert, bestehend aus politischen Akteuren, statistischen Ämtern, internationalen Organisationen und Initiativen aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft. In zahlreichen Ländern erörtern derzeit ganz offiziell nationale runde Tische, was für uns im 21. Jahrhundert Fortschritt bedeutet, und wie wir ihn messen können.[3] Solche Indikatoren sind wichtig, weil sowohl Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger als auch Bürgerinnen und Bürger einen akkuraten Kompass brauchen, um die gesellschaftlichen Herausforderungen unserer Zeit zu identifizieren und darauf aufbauend zu lösen. Erst mithilfe solcher Daten können wir erkennen, ob unsere Politikmaßnahmen Erfolg haben oder wir in die falsche Richtung steuern.

In der Vergangenheit war dieser Kompass zumeist das Bruttoinlandsprodukt (BIP), also die Summe an Gütern und Dienstleistungen, die innerhalb eines Jahres in einem Land produziert werden. Das BIP hat tatsächlich den Vorteil, dass sich Elemente verschiedenster Mengeneinheiten kombiniert in einer einzigen, international vergleichbaren, monetären Zahl ausdrücken lassen. Weiterhin liegt der Indikatorenwahl die Annahme zugrunde, dass je mehr auf dem Markt produziert wird, desto besser können die Menschen ihre Bedürfnisse befriedigen, ergo desto glücklicher sind sie. Allenfalls die Arbeitslosenrate wurde im Laufe der Jahre darüber hinaus noch als Leitindikator hinzugezogen, wenn es darum ging zu beurteilen, ob es im Land "bergauf“ oder "bergab“ ging.

Mehr und mehr setzte sich in den vergangenen Jahren jedoch die Einsicht durch, dass es damit nicht getan ist. Denn vor allem das BIP blendet zu viele wichtige Aspekte menschlichen Wohlergehens aus – wie die Antworten im eingangs zitierten britischen Beispiel gezeigt haben. Insbesondere ist unklar, wer eigentlich vom BIP-Wachstum profitiert: So kann das Median-Haushaltseinkommen in einem Land fallen, während das BIP pro Kopf steigt. Ein sogenannter Trickle-down-Effekt, bei dem auch die mittleren und unteren sozialen Schichten vom Wachstum profitieren, ist keineswegs garantiert. Außerdem steigt das BIP bei Naturkatastrophen an, es ignoriert Nachhaltigkeitsaspekte sowie sämtliche außerhalb des Marktes erbrachten Leistungen von Haushaltsarbeit bis hin zu ehrenamtlichem Engagement, die jedoch für unser Wohlergehen wichtig sind.

Zwar zeigen neuere Untersuchungen, dass das BIP als Indikator für gesellschaftlichen Fortschritt besser geeignet ist, als es so manche Kritik suggeriert. Zum einen schneidet es in einer internationalen Studie[4] besser ab als die Mehrzahl neuerer, alternativer Indizes der Lebensqualität, wenn es darum geht, die von den Menschen selbst bewertete Zufriedenheit mit ihrem Leben vorherzusagen. Lediglich der 2011 vorgestellte Better-Life Index der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ist dem BIP hier überlegen. Zum anderen umfassen schon BIP und Arbeitslosenrate allein sehr viele Informationen, die alternative Indikatoren gesellschaftlichen Wohlergehens mitunter nur begrenzt ergänzen.[5]

Dennoch betonen auch diese neueren Studien, dass es jenseits des BIP noch genug Verbesserungspotenzial zur Abbildung der wahren Lebensqualität eines Landes gibt. Außerdem bleibt es schon aus prinzipiellen Gründen fraglich, ob wir unseren Fortschritt primär an einem so beschränkten Indikator wie der Gesamtmenge an produzierten Gütern und Dienstleistungen ausrichten wollen.

Deutschland auf der Suche

Nun hat sich also Ende 2010 eine Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags auf den Weg gemacht, neue Maßzahlen für das Wohlergehen des Landes zu suchen und einen "ganzheitlichen Wohlstands- bzw. Fortschrittsindikator“ zu entwickeln.[6] Die Runde aus Bundestagsabgeordneten und Sachverständigen hat angesichts dieser Mammutaufgabe schon beachtliche Fortschritte erzielt. Anders als in vielen europäischen Ländern wurde in Deutschland zudem das Parlament mit dieser Aufgabe betraut, was ihren hohen Stellenwert unterstreicht.

Dieses Vorgehen birgt zwar die Gefahr, dass – anders als bei reinen Expertenrunden etwa in statistischen Ämtern – das wichtige Thema der Kommission unter die "parteipolitischen Räder“ gerät. Die Verortung der Runde hat jedoch den entscheidenden Vorteil, dass bei einer Konsenslösung das Ergebnis mit der ganzen Autorität eines gewählten Parlaments verkündet und mit entsprechender Relevanz in das politische Alltagsgeschäft integriert werden kann. Dafür wird es bis zum Ablauf dieser Legislaturperiode im Herbst 2013 jedoch nötig sein, dass alle Beteiligten die im Einsetzungsbeschluss aufgestellten Forderungen gegenüber etwaigen parteipolitischen Überlegungen priorisieren. Frei nach dem Motto: erst das Land, dann die Partei.

In einem Zwischenbericht hat sich die Projektgruppe 2 der Enquete-Kommission bereits auf bestimmte Bereiche für die neuen Indikatoren des Fortschritts geeinigt:[7] gesellschaftlicher Zusammenhalt inklusive Demokratie und Freiheit, Verteilungsgerechtigkeit inklusive Einkommensverteilung, der Zugang zu Arbeit und Bildung, gesundheitliche Versorgung inklusive Zugang zu gesundheitlichen Leistungen, ökologische Nachhaltigkeit inklusive Ressourcenverbrauch und Energieeffizienz, ökonomische Nachhaltigkeit inklusive Staatsverschuldung, Vermögenssituation der privaten Haushalte sowie Innovationsanstrengungen. Dieser zwischenzeitlich erreichte Konsens ist ein wichtiger Meilenstein und gibt Anlass zur Hoffnung auf eine mehrheitsfähige, alternative Fortschrittsmessung als Ergebnis der Arbeit.

Allerdings muss konstruktive Kritik erlaubt sein. So hat sich die Enquete-Kommission laut Zwischenbericht darauf verständigt, mehrere einzelne Leitindikatoren nebeneinander zu stellen, anstatt sie in einem einzelnen Index zu aggregieren.

Der Vorteil dieser Vorgehensweise ist, dass man nicht die Einzelindikatoren verschiedener Maßeinheiten wie Lebensjahre und Euro miteinander verrechnen und gewichten muss, was niemals ohne das Fällen von gegebenenfalls kontroversen Werturteilen geschehen kann. Nachteilig ist dabei jedoch, dass es somit am Ende ein Nebeneinander von mehreren Indikatoren geben wird, von denen einige besser und andere schlechter abschneiden. Aufgrund der in der Politik oft anzutreffenden Neigung zu selektiver Wahrnehmung birgt dies die Gefahr des "Rosinen pickens“. Ein Index nach dem Vorbild des Canadian Index of Well-Being hätte stattdessen den Vorteil, das nationale Wohlergehen griffig und wirksam in einer einzigen Zahl abzubilden – in der Tat ist diese Prägnanz sicher einer der Hauptgründe, warum das BIP bis heute so erfolgreich dafür genutzt wird. Darüber hinaus kann man argumentieren, dass bereits durch die Selektion einzelner Indikatoren ein erhebliches Werturteil gefällt wurde, welches durch eine anschließende Gewichtung in einem Index nicht entscheidend "verschlimmert“ würde.

Im Fazit sprechen meiner Ansicht nach daher keine ausreichend überzeugenden Gründe dagegen, den finalen Indikatorensatz nicht auch in einen parallel existierenden Index zu aggregieren, welcher in der Folge sogar das öffentliche Interesse einfacher einzufangen vermag und somit als „Einfallstor“ für den detaillierteren Indikatorensatz fungieren kann.

Zudem sind neue Indikatoren kein Selbstläufer. Es muss selbstverständlich die Frage geklärt werden, was die ganze Übung bewirken soll; im Englischen spricht man treffend von der So-What!?-Frage. Klar ist, dass es sich bei der Suche nach neuen Indikatoren nicht um eine Trockenübung für Statistiker handelt, sondern dass es darum geht, den Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zentrale Leitlinien des Fortschritts zur Orientierung zu geben. Falls man sich auf solche Indikatoren am Ende einigen kann, ist der entscheidende Punkt folglich, welche Relevanz sie für das alltägliche Geschäft haben werden.

Bereits heute verfügen wir über eine Vielzahl von Sozialindikatoren, die uns über fast alle Aspekte des täglichen Lebens Informationen liefern können. So gibt zum Beispiel das Statistische Bundesamt alle zwei Jahre einen Indikatorenbericht "Nachhaltige Entwicklung in Deutschland“ heraus, in welchem die vier Leitlinien der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (Generationengerechtigkeit, Lebensqualität, sozialer Zusammenhalt, internationale Verantwortung) anhand von 35 Maßzahlen sehr anschaulich und detailliert überprüft werden[8] – leider weitgehend ohne große Resonanz in Medien und Politik.

Es wird deshalb darauf ankommen, die neuen Maßzahlen hochrangig in der Sozialberichterstattung zu verorten und dadurch in die politischen Debatten der Zeit gezielt einzuspeisen. Ein zu dieser Thematik neu zu schaffender Sachverständigenrat oder ein Institut könnten wirksame Mittel sein. Zu ritualisierende Mechanismen wie eine indikatorenbasierte State-of-the-Union-Rede eines führenden Regierungsvertreters können ebenfalls helfen.[9] Somit würde am Ende verhindert, dass wir neben den zahlreichen existierenden Indikatorensätzen, wie etwa des Statistischen Bundesamtes und zivilgesellschaftlicher Akteure, nur ein weiteres "Bundestags-Indikatorenset“ hätten, welches keinen wirklichen Mehrwert bietet und keine zentrale Rolle in der Beurteilung und Formulierung von Politik spielt.

Sollte es jedoch gelingen, neue Indikatoren des gesellschaftlichen Wohlergehens an prominenter Stelle zu verankern und mit Relevanz für die politische Praxis regelmäßig in die Debatten unserer Zeit einzubringen, könnten sich tief greifende Folgen für politische Prozesse einstellen: angefangen von einer neuen Kultur der Rechenschaft bis hin zu mehr evidenzbasierten Politikmaßnahmen und mehr Bürgerbeteiligung in der Frage, wie wir eigentlich zukünftig zusammenleben wollen und woran wir unseren Fortschritt bemessen.[10]

Von der Theorie zur Praxis

Der Politik bietet sich dieser Tage vor allem jedoch eine Chance, die auch die Enquete-Kommission bis zum Ende ihrer Arbeit noch mehr forcieren muss. Wenn wir verstärkt fragen, was uns im Leben etwas bedeutet und wie die Politik diese Faktoren befördern oder zumindest nicht behindern kann, kommt uns die neue akademische Glücksforschung wie gerufen. Eine rasch wachsende Zahl von Forschungsarbeiten erkundet, was Menschen zufrieden macht (vgl. Abbildung in der PDF-Version). Die Glücksforschung ermittelt in Umfragen, wie glücklich oder auch wie zufrieden die Befragten mit ihrem Leben sind. Glück und Lebenszufriedenheit werden dabei in der Literatur oft synonym verwendet, so auch in diesem Text. Es ist jedoch anzumerken, dass streng genommen Fragen nach der Lebenszufriedenheit ein geeigneterer Maßstab sind als Fragen nach dem Glück: Während letztere eher eine affektive Einstellung einfangen, vermögen erstere eine kognitive Bewertung des Lebens der Menschen abzubilden und sind somit eindeutig vorzuziehen, wenn es um politische Gestaltung geht.

Der von der Glücksforschung eingeleitete Paradigmenwechsel geht quer durch die akademischen Disziplinen: Volkswirte sprechen von einer "Revolution“ in ihrem Fachgebiet, wie zum Beispiel die "Happiness-Ökonomen“ Lord Richard Layard und Bruno Frey. Auch Psychologen haben neue Methoden der "Positiven Psychologie“ entwickelt, allen voran Martin Seligman, der jüngst sogar damit beauftragt wurde, die Forschungserkenntnisse beim größten Arbeitgeber der USA zur Anwendung zu bringen – der US-Army.

Die potenziell weitreichenden Folgen dieser neuen Erkenntnisse für die Ausgestaltung unserer Politikmaßnahmen wurden jedoch noch nicht annähernd ausreichend erörtert – geschweige denn durch einen systematischen Wissenstransfer von der Glücksforschung in die praktische Politik institutionalisiert überprüft. Mit anderen Worten: Was müssten Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger anders machen, wenn wir die Erkenntnisse zur Lebenszufriedenheit der Menschen beim Gesetzgebungsprozess berücksichtigen würden?

Eine solche "Politik des Glücks“ ist keineswegs gleichzusetzen mit einer "Glücksgarantie“ durch die Politik. Die Eigenverantwortung des Individuums bleibt selbstverständlich zentral. Etwas anderes ist schließlich gar nicht möglich und gehört allenfalls in die fiktionalen Dystopien à la Aldous Huxley: Die Politik kann uns nicht zwingen, glücklicher zu werden, genauso wenig wie sie uns zwingen kann, produktiver zu werden. Aber die Politik sollte dem Glück des Einzelnen auch nicht im Wege stehen, sondern stattdessen effektive Rahmenbedingungen setzen, damit jede Bürgerin und jeder Bürger auf ihre und auf seine Weise glücklich werden kann. Darum ist es wichtig, bestehende und zukünftige Gesetzesinitiativen daraufhin zu prüfen, inwiefern sie im Einklang mit den Erkenntnissen der Glücksforschung die Lebenszufriedenheit der Menschen mehren oder mindern.

Stehen politische Entscheidungsträger zum Beispiel vor der Frage, ob sie von einem knappen Budget mehr Ressourcen in den Gesundheitssektor oder den Bildungssektor fließen lassen sollen, kann die Glücksforschung zusätzliche Informationen über eine effektive Nutzung der Mittel geben. Durch Evaluation von Initiativen bezüglich ihres Effekts auf die Lebenszufriedenheit erhalten Entscheider außerdem einen unabhängigen und wichtigen Maßstab, der erkennbar macht, welchen Einfluss bestimmte Programme, beispielsweise Schulpolitiken, Integrationsmaßnahmen oder Arbeitsbeschaffungsinitiativen, jeweils auf die Betroffenen haben. Damit eröffnen sich neue Möglichkeiten der Kosten-Nutzen-Analyse, die nicht etwa auf monetäre Faktoren beschränkt sind, sondern deren Währung die tatsächliche Lebensqualität der Menschen ist. Dies wiederum kann uns helfen, knappe öffentliche Ressourcen optimal zu verteilen.

Auf internationaler Ebene hat man dies bereits erkannt: Schon der erwähnte Stiglitz-Bericht urteilte, dass solche subjektiven Indikatoren insgesamt eine Schlüsselrolle bei der Ermittlung der Lebensqualität der Menschen spielen. Die Vollversammlung der Vereinten Nationen hat im Juli 2011 per Resolution die Regierungen aufgefordert, das Glück und die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger stärker ins Zentrum des Regierungshandelns zu rücken. Auch die OECD, weltweit bedeutendste Quelle verlässlicher statistischer Daten und Hort rigoroser Ökonometrie, nimmt sich inzwischen des Themas Glücksmessung an und entwickelt dazu ein eigenes Handbuch für statistische Ämter. Damit soll zukünftig offiziellen Statistiken zur Lebenszufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger in OECD-Ländern der Weg gebahnt werden. Und schließlich forderte jüngst Herman Van Rompuy, Präsident des Europäischen Rates, die Regierungschefs führender Nationen – von Barack Obama bis Angela Merkel – in einem offenen Brief auf, die Themen "Glück und Wohlergehen“ zur politischen Priorität 2012 zu machen.

Wer dennoch Skepsis beim Gedanken an die Wortpaarung Glück und Politik hat oder – wie jüngst Bundespräsident Joachim Gauck – eine "glücksüchtige Gesellschaft“ fürchtet, der sollte bedenken, dass sich der Staat nicht aus seiner bestehenden Verantwortung stehlen kann. Ob wir wollen oder nicht, die Politik ist bereits jetzt in Teilen für unser Glück verantwortlich: Bei der Ausgestaltung der öffentlichen Sicherheit, der Organisation eines menschlichen Wirtschaftssystems oder auch der Konzeption einer bewohnerfreundlichen Stadtplanung braucht das Individuum den Staat. Für die Politik ergibt sich daraus ein dringender Bedarf, zukünftig zu überprüfen, wie Politikmaßnahmen auf den neueren Forschungserkenntnissen beruhend optimiert werden können. Der große Verdienst der Glücksforschung ist dabei, den Menschen nicht durch die Politik oder die Wissenschaft vorzuschreiben, welche Aspekte und Dimensionen der Lebensqualität man von "Expertenseite“ für wichtig erachtet (wie etwa Einkommen), sondern aus den Antworten der Befragten selbst zu erkennen, was ihnen für ihr eigenes Glück wichtig ist.

Die Zeit ist also Reif für ein systematisches Glücks-Audit in der Politik. Wir müssen überprüfen, wie Politikmaßnahmen auf die wichtigsten Einflussfaktoren für hohe Lebenszufriedenheit wirken, wer demzufolge die wirklichen Gewinner und Verlierer von neuen Regelungen sind, und wie wir somit die Lebensqualität in unserem Land effektiv steigern können. Internationale Vorbilder formieren sich schon. Im britischen "Green Book“, einer Art Bausteinkasten für Politikmaßnahmen mit Relevanz für sämtliche neuen Gesetzesvorhaben, untersucht derzeit die Treasury, das britische Finanzministerium, inwiefern Ansätze aus der Glücksforschung bei der Evaluation und Planung von neuen Maßnahmen berücksichtigt werden können.[11]

Nicht zuletzt zeigt auch das kleine Himalaya-Königreich Bhutan innovative Schritte auf, indem zur Mehrung des "Bruttonationalglücks“ jede geplante Gesetzesinitiative durch ein Policy Screening Tool daraufhin überprüft wird, wie diese auf das Wohlergehen der Bevölkerung wirkt. Und auch in Deutschland werden Gesetzesmaßnahmen bereits durch eine institutionalisierte Folgenabschätzung immerhin in Bezug auf Nachhaltigkeit überprüft. Hier lässt sich anknüpfen.

Solch ein systematisches Glücks-Audit dürfte am Ende auch zu einer Überprüfung eingefahrener ideologischer Denkmuster links wie rechts führen. Denn die Messung der Lebenszufriedenheit folgt keiner vorgefertigten Ideologie, sondern ist nur den unabhängigen Selbstauskünften der Bürgerinnen und Bürger in basisdemokratischer Weise verpflichtet. Es wäre unter diesen Umständen nicht mehr möglich seine Klientel heimlich zu bevorzugen oder Partikularinteressen zu verschleiern. Trauen sich die politischen Akteure das zu?
1|2|3 Auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
Vgl. Jil Matheson, National Statistician’s Reflections on the National Debate on Measuring National Well-being, London 2011.
2.
Vgl. Joseph E. Stiglitz/Amartya Sen/Jean-Paul Fitoussi, Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Paris 2009.
3.
Vgl. Christian Kroll, Wie wollen wir zukünftig leben? Internationale Erfahrungen bei der Neuvermessung von Fortschritt und Wohlergehen, Berlin 2011.
4.
Vgl. Jan Delhey/Christian Kroll, A "happiness-test“ for the new measures of national well-being: How much better than GDP are they?, in: Hilke Brockmann/Jan Delhey (eds.), Is more always better? Human happiness and the limits of the maximization principle, New York–Heidelberg 2012.
5.
Vgl. Sonja C. Kassenböhmer/Christoph M. Schmidt, Beyond GDP and Back: What is the Value-Added by Additional Components of Welfare Measurement?, DIW SOEPpapers, Nr. 351, 2011.
6.
Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/3853 vom 23.11.2010.
7.
Vgl. Kommissionsdrucksache 17(26)72.
8.
Vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Nachhaltigkeitsindikatoren/Nachhaltigkeitsindikatoren.html (11.6.2012).
9.
Vgl. C. Kroll (Anm. 3).
10.
Vgl. ders., Die Neuvermessung von Fortschritt und Wohlergehen: Eine Chance für politische Parteien?, Berlin 2011; ders., The greatest happiness principle – an imperative for social democracy?, in: H. Meyer/J. Rutherford (eds.), Towards the good society. The future of European social democracy, Basingstoke 2011.
11.
Vgl. Daniel Fujiwara/Ross Campbell, Valuation Techniques for Social Cost-Benefit Analysis: Stated Preference, Revealed Preference and Subjective Well-Being Approaches, London 2011.