Das Euro-Zeichen vor der Europaeischen Zentralbank in Frankfurt am Freitag, 5. November 2004. (AP Photo/Bernd Kammerer) ---- The euro sculpture at the European Central Bank in Frankfurt, Germany, Friday, Nov. 5, 2004. The euro reached a change rate of US$ 1.29 on Friday. (AP Photo/Bernd Kammerer)

1.2.2013 | Von:
Annegret Eppler

Legitimation durch interparlamentarische Zusammenarbeit?

Als der Deutsche Bundestag und die französische Assemblée nationale anlässlich des 50-jähigen Bestehens des Élysée-Vertrags im Januar 2013 eine gemeinsame Sitzung abhielten, war das ein besonderes Beispiel für bilaterale Kooperation zweier nationaler Parlamente. Beziehungen zwischen Parlamenten können jedoch auch multilateral sein, etwa wenn die Landtagspräsidentenkonferenzen von Deutschland und Österreich im Juni 2013 eine gemeinsame Sitzung in Niederösterreich abhalten. Parlamente sind komplexe Akteure mit vielen Untergruppen. Fraktionen, Ausschüsse, territoriale und andere Gruppen, verschiedene Verwaltungsgremien, das Plenum und einzelne Abgeordnete können jeweils interparlamentarische Beziehungen unterhalten.

Dabei kann die Art der Beziehungen zwischen Kooperation und Konkurrenz, punktuell und stetig, informell und formell variieren. Im System der Europäischen Union (EU) bestehen Beziehungen zwischen Parlamenten in vertikaler und in horizontaler Dimension. Vertikale Beziehungen bestehen sowohl zwischen dem Europäischen Parlament (EP) und nationalen Parlamenten als auch zwischen nationalen und subnationalen Parlamenten. Auch Beziehungen zwischen dem EP und subnationalen Parlamenten sind möglich. Horizontale Verbindungen bestehen sowohl zwischen nationalen Parlamenten als auch auf subnationaler Ebene, zwischen subnationalen Parlamenten eines Mitgliedstaates oder über nationale Grenzen hinweg.

In Politik und Wissenschaft wird diskutiert, ob die Zusammenarbeit der verschiedenen Parlamente in der EU eine Möglichkeit darstellt, die demokratische Legitimität von EU-Politik zu erhöhen. Dieser Frage werde ich in diesem Artikel nachgehen. Dazu soll zunächst ein kurzer Blick auf die Rolle von Parlamenten im EU-System und auf die Argumente der Theoretiker geworfen werden.

Veränderte Rolle von Parlamenten

Im Hinblick auf Deutschland haben die Landtage, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat sowie das EP jeweils eigene Kompetenzbereiche. In politischen Mehrebenensystemen finden ständig formale und informelle Veränderungen im Spannungsverhältnis von Einheit und Vielfalt statt, die auch Einfluss auf die Funktionen der Parlamente der einzelnen politischen Ebenen haben.[1] Im Zuge der Zentralisierung des deutschen Bundesstaates und des Ausbaus eines europäischen Systems wurden Gesetzgebungszuständigkeiten in immer mehr Bereichen den höheren politischen Ebenen zugewiesen. Entscheidungen, die vormals auf Bundesebene getroffen wurden, werden nun auf EU-Ebene gefällt. Entscheidungen, die in den Ländern getroffen wurden, werden auf Bundes- oder EU-Ebene gefällt. Die legislativen Spielräume der unteren Ebenen verändern sich, ihre Legislativfunktion wird zunehmend durch die Umsetzung von EU-Recht geprägt.

Oft erhalten die unteren politischen Ebenen ein Mitspracherecht an der Politik der höheren Ebene, zumindest wenn sie von bestimmten Entscheidungen besonders betroffen sind. So wirkt Deutschland im Rat an der Gesetzgebung im EU-System mit; die deutschen Länder haben im Bundesrat die Möglichkeit, auf die Bundespolitik Einfluss zu nehmen und über Artikel 23 des Grundgesetzes auch auf die EU-Politik der Bundesregierung. Im vertikalen Verhältnis der Ebenen zueinander scheint also eine Art Ausgleich nach dem Prinzip "Gesetzgebungskompetenzen gegen Mitwirkungsrechte" zu bestehen. In horizontaler Dimension haben sich die Verhältnisse jedoch auch verändert: Die nationalen und subnationalen Parlamente verlieren Gesetzgebungskompetenzen "nach oben", während die Mitspracherechte am Politikgestaltungsprozess der höheren Ebene von den jeweiligen Regierungen ausgeübt werden. Die Parlamente als einzige direkt gewählte Organe verlieren Einflussmöglichkeiten auf den Politikgestaltungsprozess, während die Regierungen, die ihre Handlungskompetenzen von den Parlamenten ableiten, an Einfluss gewinnen.

Die nationalen und subnationalen Parlamente reagieren auf ihren Verlust von Legislativkompetenzen mit einem Ausbau der Kontrollfunktion gegenüber den Exekutiven auf der eigenen Ebene. In Deutschland bauen Bundestag und Bundesrat – teilweise infolge von Urteilen des Bundesverfassungsgerichts – ihre begleitenden und nachträglichen Kontrollmöglichkeiten gegenüber dem europapolitischen Handeln der Bundesregierung aus. Auch die Länderparlamente kontrollieren ihre jeweiligen Regierungen verstärkt in ihrem europapolitischen Handeln im Bundesrat.

Obwohl es in der Wissenschaft unterschiedliche Auffassungen darüber gibt, ob es tatsächlich zu einer "Entparlamentarisierung" kommt: Mit diesen Veränderungen sind Herausforderungen verbunden. Aufgrund der Verlagerung von Gesetzgebungskompetenzen entsteht die Situation, dass EU, Bund und Länder in Gesetzgebung und Umsetzung fast aller Materien zusammenwirken und eine selbstständige Aufgabenerfüllung durch eine Ebene meist nicht möglich ist ("Politikverflechtung"). Die Erhöhung der Kontrollbefugnisse der Parlamente gegenüber ihren Regierungen in EU-Angelegenheiten kann sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene zu Koordinationsproblemen und damit verbunden zu Effektivitätseinbußen führen. Insgesamt erhöht sich die Komplexität und Intransparenz. Die "Legitimationskette" vom Wahlvolk zu den eigentlichen Entscheidungsträgern wird länger, während die Parlamente wie alle anderen Akteure in ihrer selbstständigen Handlungsfähigkeit tangiert sind und Politik im Zusammenspiel mit anderen Akteuren und anderen politischen Ebenen gestalten müssen.

Dabei ist gerade die Legitimation von EU-Politik wichtig. Denn die EU hat in vielen Materien einen sehr hohen Regelungsanteil, und gleichzeitig sind in ihrem sich beständig weiter entwickelnden System die Merkmale einer Demokratie, wie sie in nationalen Systemen als konstituierend angesehen werden, (noch) nicht weit genug ausgeprägt. Das EP ist in den vergangenen Jahrzehnten zwar vor allem in seiner Legislativfunktion erheblich gestärkt worden. Dennoch ist es nicht in der Lage, allein für die demokratische Legitimität der Entscheidungen auf EU-Ebene zu sorgen.

Fußnoten

1.
Vgl. Gabriele Abels/Annegret Eppler, Die deutschen Länderparlamente nach Lissabon-Vertrag und -Urteil, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2011, Baden-Baden 2011, S. 457–470.
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Autor: Annegret Eppler für bpb.de
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