Skulptur "Non-Violence" des schwedischen Künstlers Carl Fredrik Reuterswärd vor dem Gebäude der Vereinten Nationen in New York.

2.9.2013 | Von:
Alfred Kraft

Afghanistan: Aus Fehlern lernen

Nach den Ereignissen am 11. September 2001 war es ein wichtiges Ziel der NATO, Sicherheit in Afghanistan herzustellen. Es sollte vermieden werden, dass das Land wieder Zufluchtsort für Terroristen wird. Seit mehr als zehn Jahren hat die Internationale Sicherheitsunterstützungstruppe (International Security Assistance Force, ISAF) unter NATO-Führung an dieser Aufgabe gearbeitet und die afghanischen Sicherheitskräfte bezahlt, ausgebildet und ausgerüstet. Nach Einschätzung der NATO sind diese seit Juni 2013 stark genug, die Sicherheitsverantwortung für das ganze Land zu übernehmen. Die ISAF-Streitkräfte ziehen bis Ende 2014 ab, stehen aber mit einem kleinen Team weiterhin für die Finanzierung, Ausbildung und Beratung zur Verfügung. Sicherheit beschränkt sich aber nicht allein auf den militärischen Aspekt. In einem weiteren Sinne erfordert sie auch ein leistungsfähiges Bildungs- und Gesundheitssystem, finanzielle Stabilität, Armutsbekämpfung, Beschäftigungs- und Einkommenssicherheit sowie Menschenrechte, soziale Gerechtigkeit und gute Regierungsführung.

Die Entwicklung in Afghanistan seit 2001 lässt sich am einfachsten chronologisch anhand der wichtigsten internationalen Konferenzen über die Zukunft des Landes nachzeichnen.

Bonn 2001. Ende November 2001 wurde in Bonn die erste internationale Konferenz abgehalten. Teilnehmende waren vier afghanische Delegationen[1] und Vertreter der internationalen Gemeinschaft. Der verabschiedete Fahrplan für die politische Entwicklung des Landes sah vor, für die Dauer von bis zu zwei Jahren eine Übergangsregierung zu schaffen, die vom Rat der Stammesältesten (Loja Jirga) eingesetzt werden sollte. Sie sollte eine neue Verfassung und allgemeine Wahlen vorbereiten. Zugleich wurden wichtige Prinzipien für die künftige Entwicklung genannt, darunter die nationale Aussöhnung, Achtung der Menschenrechte, Pluralismus, die territoriale Unversehrtheit, ein Justizsystem im Einklang mit islamischen Grundsätzen, Kampf gegen Terrorismus, Bekämpfung des Drogenhandels, Aufbau afghanischer Sicherheitskräfte und die Auflösung bewaffneter Gruppen. Die internationale Gemeinschaft sagte zu, Afghanistan beim Aufbau eigener Sicherheitskräfte zu unterstützen und Truppen zu entsenden, bis das Land selbst die Verantwortung für Sicherheit, Recht und Ordnung tragen könne.

Die NATO wurde ferner damit beauftragt, die Übergangsregierung, die Bevölkerung sowie die Vereinten Nationen (VN) und andere Hilfsorganisationen vor Aufständischen zu schützen und die Strukturen der Taliban zu zerstören. Hinzu kamen zivile Aufgaben: Die neue Regierung sollte bei der Regierungsführung und der Einleitung der sozioökonomischen Entwicklung unterstützt werden. Dazu zählten die Assistenz bei der Wahrung der Menschenrechte und der inneren Sicherheit sowie die Unterstützung bei der Rückführung von Flüchtlingen. Für die zivilen Aufgaben wurden Wiederaufbauteams in den Provinzen (Provincial Reconstruction Teams, PRT) gegründet. Die verschiedenen PRT setzten ihre Schwerpunkte unterschiedlich, konzentrierten sich aber auf den Aufbau der Infrastruktur – die allerdings auch für militärische Zwecke angelegt war und deshalb immer wieder zur Zielscheibe von Anschlägen wurde.

Tokyo 2002 und 2003. In Tokyo wurde der Rahmen für den Wiederaufbau des Landes skizziert. Eckpunkte waren: a) Entwaffnung und Reintegration von Milizen, b) Aufbau einer afghanischen Armee und c) Polizei, d) Reform des Justizwesens, e) Bekämpfung des Drogenhandels, f) Stärkung der staatlichen Verwaltungskapazitäten, g) Verbesserung des Bildungssystems, h) Ausbau der Infrastruktur, des Gesundheitswesens und der Energie- und Wasserversorgung sowie i) die Rehabilitierung der Landwirtschaft. Der Herstellung von öffentlicher Sicherheit wurde Priorität eingeräumt, da ansonsten die angestrebte privatsektorgetriebene Entwicklung nicht möglich gewesen wäre. Internationale und bilaterale Geber honorierten diesen Ansatz mit Unterstützungszusagen in Höhe von 1,8 Milliarden US-Dollar in 2004 und bis zu 4,5 Milliarden für den Zeitraum bis 2007.

Berlin 2004. Afghanistan präsentierte ein Konzept für den Aufbau der Sicherheitskräfte und die weitere Entwicklung des Landes. Im Fokus standen die Vorbereitung von Wahlen, der Aufbau der öffentlichen Verwaltung, die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, Frauenförderung, die Bekämpfung des Drogenanbaus, der Aufbau der Rechtsstaatlichkeit und der Schutz der Menschenrechte. Die Umsetzung des Konzepts sollte sieben Jahre dauern und 27,4 Milliarden US-Dollar kosten. Das war etwa doppelt so viel, wie noch bei der Tokyo Konferenz 2002 geschätzt worden war. Die internationale Gemeinschaft versprach für die folgenden drei Jahre 8,2 Milliarden US-Dollar und stellte weitere Mittel in Aussicht.

Ein zentrales Thema war der Opiumanbau und der Einfluss des Drogenhandels auf die Sicherheitslage und die Korruption im Land. Nach dem Ende der Taliban-Regierung war die Produktion von Opium sprunghaft angestiegen und erreichte Werte, die weit über dem Vorkriegsniveau lagen.[2] Hohe Einkommen aus Drogengeschäften wurden benutzt, um schlecht bezahlte Beamte zu korrumpieren, Waffen zu kaufen oder andere illegale Aktivitäten zu finanzieren. Am Aufbau eines Sicherheitssystems waren die Drogenbarone naturgemäß nicht interessiert. Die Geberländer wurden misstrauisch und bestanden auf einem Fortschrittsbericht über die Umsetzung der 2001 getroffenen Vereinbarungen.

London 2006. Mit der Verabschiedung der Verfassung 2004 und den freien allgemeinen Wahlen auf nationaler Ebene und auf Ebene der Provinzen 2005 war der wichtigste Teil der Vereinbarungen aus dem Jahr 2001 umgesetzt. So konzentrierte sich diese Konferenz auf die künftige Entwicklungsstrategie des Landes.[3] Im Vordergrund standen Sicherheit, Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowie die Bekämpfung des Drogenanbaus. Den Teilnehmenden war klar, dass Sicherheit zwar eine zentrale Voraussetzung für eine stabile Entwicklung des Landes ist, dass aber Sicherheit allein nicht ausreicht, um die nachhaltige Entwicklung des Landes zu garantieren. Es wurden Zwischenziele und Eckpunkte des Zeitrahmens für die weitere nichtmilitärische Entwicklung vereinbart. Gleichzeitig versprachen die Geberländer, den Aufbau des Landes durch technische und finanzielle Zusammenarbeit in Höhe von 10,5 Milliarden US-Dollar bis zum Jahr 2010 zu fördern.

Die Zusammenarbeit wurde von neun Prinzipien geleitet, davon waren die wichtigsten: a) Respekt der Geber vor der afghanischen Kultur und der islamischen Mehrheitsreligion, b) keine Dominanz der Geber, sondern partnerschaftliche Zusammenarbeit, die durch die VN koordiniert wird, c) Aufbau von afghanischen Kapazitäten für die Verwaltung des Landes und Stärkung der finanziellen Eigenleistungen des Landes, d) Transparenz staatlichen Handelns, Rechenschaftspflicht und Korruptionsbekämpfung sowie e) gleiche Rechte und Pflichten für Frauen und Männer.

Paris 2008. Hier wurde die erste vollständige afghanische Entwicklungsstrategie vorgestellt.[4] Die Vision bis 2020 sah vor, dass Afghanistan eine stabile, islamische Demokratie werden sollte, in der nach innen und außen Frieden herrscht und die gut in die Weltgemeinschaft integriert ist; das Land sollte sich zu einer toleranten, pluralistischen Nation entwickeln, die auf Partizipation, sozialer Gerechtigkeit und gleichen Rechten für Männer und Frauen basiert; auch sollte die afghanische Gesellschaft optimistisch in die Zukunft blicken und zu Wohlstand kommen, der auf einer Marktwirtschaft beruht, die vom Privatsektor getrieben wird. Die afghanische Entwicklungsstrategie lieferte eine präzise Beschreibung der Herausforderungen aus westlicher Sicht und setzte klare Ziele, die mit Zeithorizonten verbunden waren.

Als Erfolge konnten verbucht werden, dass der Aufbau der Polizei und des Militärs gute Fortschritte machte, die allgemeine Lage positiver eingeschätzt wurde, mehr als fünf Millionen Flüchtlinge aus den Nachbarländern zurückgekehrt waren, die Zahl der Schüler von weniger als einer Million zu Zeiten des Taliban-Regimes auf fast sechs Millionen angestiegen war, die Zahl der Lehrer auf das Siebenfache erhöht wurde, die Lehrerfortbildung Fortschritte machte, der Anteil der Bevölkerung mit Zugang zu medizinischen Basisdiensten von neun auf 82 Prozent gestiegen war und die Rehabilitation von Straßen im ländlichen Raum auf einem guten Weg war. Verkehrsverbindungen zu den Nachbarstaaten waren wieder intakt. Ein neuer Flughafen in Kabul war gebaut. Internationale Unternehmen investierten in den Aufbau von mobilen Telefon- und Internetsystemen. Die neue Währung war stabil, private Banken und Mikrofinanzinstitutionen wurden gegründet, die Mehrzahl der Staatsunternehmen war stillgelegt oder privatisiert worden, private Medien nahmen ihren Betrieb auf.

Der Internationale Währungsfonds und die Weltbank würdigten die afghanische Entwicklungsstrategie zugleich als Armutsbekämpfungsstrategie – eine Grundlage für den Erlass der staatlichen Schulden. Die Ziele der Entwicklungsstrategie erstreckten sich über alle Bereiche der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, da das Land nach fast 30-jährigen kriegerischen Unruhen in einem schwierigen Zustand war: Die Bevölkerung war verarmt, die Infrastruktur fast gänzlich zerstört. Die schwache Regierung verließ sich beim Aufbau des Landes überwiegend auf die Geber und die NATO-Truppen.

Bemüht um rasche Fortschritte beim Aufbau des Landes vernachlässigten die Geber den Aufbau der schwachen Verwaltungskapazitäten, weshalb auch die Entwicklungsstrategie im Wesentlichen von den Gebern konzipiert wurde. Das rächte sich jetzt. Die afghanische Regierung, in der überwiegend noch in der Sowjetunion ausgebildete Beamte saßen, war mit dem Aufbaukonzept kaum vertraut und setzte es nur zögerlich um. Die von den Gebern für den nationalen Haushalt bereitgestellten Finanzmittel flossen daher nur sehr schleppend ab: Im Gegensatz zu den geplanten Ausgaben für Gehälter, die in allen Haushaltsjahren voll abflossen, blieben die Investitionen in den meisten Haushaltsjahren um etwa die Hälfte zurück. Im ländlichen Raum waren staatliche Strukturen kaum vorhanden, was Aufständischen die Vorbereitung von Attentaten in Kabul oder den Provinzhauptstädten erleichterte.

Fußnoten

1.
Neben Vertretern der Nordallianz waren Anhänger des früheren Königs, paschtunischer Führer aus Pakistan und Gruppen, die vom Iran unterstützt wurden, anwesend. Vertreter der Taliban waren nicht zugelassen.
2.
Afghanistans Weltmarktanteil an Opium lag 2004 bei rund 75 Prozent; die Exporte wurden 2003 auf etwa 2,3 Milliarden US-Dollar geschätzt. Vgl. Bericht der afghanischen Regierung, März 2004: http://www.effectivestates.org/Papers/Securing%20Afghanistan%27s%20Future.pdf« (9.7.2012).
3.
Vgl. für den Abschlussbericht: http://www.nato.int/isaf/docu/epub/pdf/afghanistan_compact.pdf« (9.7.2013).
4.
Vgl. http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/Afghanistan_PRSP%28May2008%29.pdf« (8.8.2013).
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