Verpackte Fertiggerichte liegt am 06.10.2013 im Feldlager der Bundeswehr in Kundus in Afghanistan. Kurz vor Schließung des Feldlagers ist die Küche bereits geschlossen und die Soldaten müssen sich mit Fertiggerichten versorgen. Nach der offiziellen Übergabe des Feldlagers an die Afghanische Armee (ANA) und die Afghanische Bundespolizei Ancop, sollen die letzten verbliebenen deutschen Soldaten aus dem Camp abziehen. Foto: Michael Kappeler/dpa

21.10.2013 | Von:
Klaus Naumann

"Neuausrichtung" ohne Regierungskunst

Institutionell-operative Ebene – Akteure oder Bürokraten?

Die Ausgangs- und Ablaufpunkte der institutionell-operativen Ebene[10] sind weniger die Lageanalyse, die Bestimmung von Auftrag und Aufgabe, die strategische Rahmung und die entsprechende Kongruenz von Zwecken, Zielen und Mitteln. Das ist zwar so auf dem Papier,[11] und gewiss ist das auch nicht frei erfunden; aber neu sind viele der – beispielsweise in den Verteidigungspolitischen Richtlinien von 2011 genannten – Rahmendaten und -überlegungen nicht. Die entscheidenden Determinanten beziehungsweise Treiber des institutionellen Prozesses liegen auf anderen Ebenen. Dabei geht es im Wesentlichen um das schon erwähnte Dreigespann aus Einsatzfähigkeit, Finanzierbarkeit und Demografiefestigkeit, die gleichsam die abrechenbaren Größen des Reformprozesses bereitstellen.[12] Diese Parameter sind jedoch letzten Endes der Ausdruck von vor- und übergeordneten politischen Primärentscheidungen. Diese kreisen um Schlüsselkonzepte wie "Sicherheitsvorsorge" oder "Sicherheitsgestaltung", "Selbstbehauptung", "Bündnis- und Handlungsfähigkeit".

Das sind die eigentlich starken politischen Prämissen der Auftragsdefinition, der Aufgabenbeschreibung und der "nationalen Zielvorgabe". Aus ihnen ergeben sich die politischen Zielvorgaben sowie die politischen Zahlen (wie etwa die Stärkeziffer "170.000+") und andere Daten des Gesamtprozesses. Mit anderen Worten, im Mittelpunkt der "Neuausrichtung" der Bundeswehr steht ein ganz bestimmtes Bild von der wünschenswerten deutschen Rolle als Mittel-, Bündnis- und Handelsmacht im europäischen und globalen Kontext. Aber das hat seinen Preis. Denn das politische Kalkül geht notwendigerweise in den Reformprozess ein und macht ihn zu einer Rechnung mit diversen Unbekannten. Die Auswirkungen finden sich bei allen drei genannten Parametern.

Die Realisierung einer so begründeten Einsatzfähigkeit verlangt eine politisch gewünschte Truppen- und Einsatzstärke, ein spezifisches Einsatzprofil der Streitkräfte insgesamt ("Breite vor Tiefe"[13]), eine entsprechende Ausrüstung und die Steigerung der Durchhaltefähigkeit. Besonders die beiden zuletzt genannten Ziele müssen freilich mit erheblichen Unwägbarkeiten rechnen. Was die Ausrüstung der Streitkräfte betrifft, so verweist das "Euro Hawk"-Debakel (nach den vorausgegangenen Mängeln im Afghanistan-Einsatz) einmal mehr darauf, wie problematisch das Beschaffungssystem der Bundeswehr ist. Die Investitionsquote für Neuanschaffungen ist gering; aber das Problem liegt hier im System, nicht primär in der Höhe der Finanzzuflüsse. Leichtfertige Vertragsgestaltungen gegenüber der Industrie sowie ein "Geflecht aus Kontrolle und Misstrauen" zwischen Politik, Zivilverwaltung und Militär sorgen seit Jahren dafür, dass Termine nicht eingehalten, Kosten überschritten und Regressansprüche nicht abgesichert werden – eine Struktur, die der Bundesrechnungshof zuletzt als mangelnde "Verantwortungskultur" gebrandmarkt hat.[14] Die bloße Zusammenlegung der bisher beteiligten Behörden zu einem Rüstungsamt, die nun vollzogen wird (der Sprung zu einer unabhängigen Agentur wurde nicht gewagt), wird nicht ausreichen, die bürokratischen Hürden des Beschaffungswesens abzutragen. Die Zwischenbilanz ist besorgniserregend. Der zähe Abbau von Altlasten und der stockende Zufluss der Neuanschaffungen drängen die Bundeswehr gelegentlich an die Grenzen der Interoperabilität. Hinter dieser Problematik lauert noch eine weitere, die den gesamtpolitischen Aspekt der Reform betrifft. Die europäische Kooperation bei Rüstung und Nutzung ist dramatisch unterentwickelt, so dass nicht einmal sicher gestellt ist, dass die Fähigkeiten, auf die Deutschland verzichtet (oder verzichten will), von anderen Partnern verlässlich vorgehalten werden (und umgekehrt).

Ebenso große Zweifel bestehen, zumal unter den Führungskräften der Bundeswehr, ob das Ziel verbesserter Durchhaltefähigkeit der Streitkräfte im Einsatz tatsächlich eingelöst werden kann. Diese Sicht wird im Verteidigungsministerium im Prinzip geteilt. Hier propagiert man die Befähigung zur Übernahme von Führungsverantwortung als "Rahmennation" bei multilateralen Einsätzen als einen Hebel, um die – ansonsten fragliche – Durchhaltefähigkeit extern bei den übrigen Truppenstellern künftiger Einsätze einzuwerben.[15] Damit glaubt man, die gewünschte Orientierung "Breite vor Tiefe" durchhalten zu können. Gleichwohl hat sich das Ministerium bisher nicht entschließen können, Deutschland als ständige Rahmennation zu profilieren und entsprechende Kooperationen anzubieten.[16] Die Kernformeln der Umstrukturierung ("nationale Zielvorgabe"; "Breite vor Tiefe") sind also alles andere als eine technische oder militärfachliche Größe; sie bringen vielmehr durch und durch politische Setzungen zum Ausdruck, die einer Vielzahl interner wie externer Wirkungsbedingungen unterliegen.

Einen vergleichbaren Problemfaktor enthält der Parameter Finanzierbarkeit. Bekannt ist der allgegenwärtige Zusatz des sogenannten Haushalts- oder besser gesagt: Finanzkrisenvorbehalts. Hier bewegt sich die "Neuausrichtung" im Teufelskreis zwischen den schon vorhandenen und noch möglichen Einsparvorgaben, der gewünschten Personalstärke, den beabsichtigten Investitionen und dem sicherheitspolitischen Rollenbild. Haushaltspolitisch kann keiner mit gutem Gewissen über das Jahr 2015 hinausblicken, während die Konsolidierung der runderneuerten Streitkräfte erheblich mehr Zeit beanspruchen wird. Den deus ex machina in diesem Unterkapitel liefert zum einen die Stabilitäts- oder Konjunkturhoffnung, zum anderen – wiederum – der Ausbau der Arbeits- und Lastenteilung im Bündnis, der durch das amerikanische Disengagement in Europa noch dringlicher wird.[17] Trifft jedoch auch nur eine dieser beiden Erwartungen nicht ein, schlagen die Auswirkungen unmittelbar auf die Personalstärke, die Einsatzstärke und das Credo "Breite vor Tiefe" durch. Unter diesen Bedingungen würde Deutschland seinen Bündnisbeitrag umgehend neu definieren müssen; zumal dann, wenn angesichts ähnlicher finanz- und bündnispolitischer Ausfälle gerade auch unter den kleineren Partnerstaaten eine neue Runde im Abbau der nationalen Streitkräfte eingeleitet wird.[18] Die sicherheitspolitischen Definitionsaufgaben, die daraus entstehen, sind beträchtlich; Ziele, Zwecke, Mitteleinsatz – alles würde neu durchdacht und justiert werden müssen.

Mit der Vorhersehbarkeit in Sachen Demografiefestigkeit sieht es, trotz aller anders lautenden Bekundungen, nicht sehr viel besser aus.[19] Vielleicht gelingt es, das Kontingent der Freiwillig Wehrdienstleistenden einigermaßen aufzufüllen – aber gilt das auch für die dringend notwendige Anwerbung und Verpflichtung von qualifizierten Zeit- und Berufssoldaten? Ein ausgefeiltes Attraktivitätsprogramm der Bundeswehr lässt ebenso sehr auf sich warten wie ein zufriedenstellendes Reformbegleitgesetz oder ein funktionierendes Personalmanagement. Ist das alles nicht gewährleistet, bleibt es bei Personalengpässen, Überlastungen und einem Beförderungsstau, der wiederum für die Attraktivität der Bundeswehr negativ zu Buche schlägt.

Das eigentlich Interessante an dieser Gemengelage vermeidbarer wie unvermeidbarer Probleme liegt in Folgendem: Die "Neuausrichtung" unterliegt nicht allein internen Widerständen; sie bedarf zu ihrem Erfolg auch grundlegender Weichenstellungen in der Gestaltung der externen Handlungsbedingungen deutscher (und europäischer) Sicherheitspolitik. Schon auf der institutionell-operativen Ebene sind Ministerium und Streitkräfte daher als Akteure gefordert und nicht allein als Exekutoren einer vorgegebenen Roadmap, die nur noch abgearbeitet werden müsste. Akteursqualitäten würden sich beispielsweise darin beweisen, die Unwägbarkeiten des eingeschlagenen Kurses als das zu nehmen und zu benennen, was sie sind – nämlich Gestaltungsaufgaben eines gemeinsamen Vorhabens, das nur dann gelingen kann, wenn seine Nachvollziehbarkeit nach innen wie nach außen gewährleistet ist.

Fußnoten

10.
Ich greife hier zurück auf meinen Beitrag: "Where is the common sense?" Zur Inneren Führung der Neuausrichtung, in: Jahrbuch Innere Führung 2013, Berlin 2013, S. 311–326.
11.
Vgl. beispielsweise die BMVg-Broschüre "Die Neuausrichtung der Bundeswehr" (März 2012).
12.
Dazu informativ, kritisch und präzise Franz-Josef Meiers, Aufbau, Umbau, Abbau: Die Neuausrichtung der Bundeswehr, in: Österreichische Militär-Zeitschrift, (2012) 3, S. 286–295.
13.
Die dafür geprägte Faustregel lautet, nicht auf alles gleichzeitig sehr gut vorbereitet, aber auf nichts ganz unvorbereitet zu sein. Thomas de Maizière, "Tiefe statt Breite verengt politische Handlungsoptionen", Rede beim 3. Koblenzer Forum zur Verteidigungspolitik, 21.1.2013.
14.
Sehr anschaulich vgl. Johannes Leithäuser, Keine Kosten scheuen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 12.8.2013, S. 3; Eckart Lohse, Keine Verantwortungskultur, in: FAZ vom 25.7.2013, S. 5; Tom Dyson (Anm. 7, S. 383) spricht von einer "Verschwiegenheitskultur".
15.
Vgl. Rede des Bundesverteidigungsministers Thomas de Maizière vor der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik, 14.6.2012; zur Problematik vgl. grundsätzlich Christian Mölling, Deutsche Verteidigungspolitik. Eckpunkte für eine überfällige Debatte, SWP-Aktuell 18/2012.
16.
So der Vorschlag von Christian Mölling, Wege aus der europäischen Verteidigungskrise. Bausteine für eine Verteidigungssektorreform, SWP-Studie 8/2013, S. 31.
17.
Als jüngster Vorschlag vgl. die Bertelsmann-Studie "Der Europäische Mehrwert des EU-Haushalts: Kann die EU den Mitgliedsstaaten sparen helfen?" (Brüssel–Gütersloh 2013) mit dem Unterkapitel "Der fiskalische Mehrwert gemeinsamer europäischer Landstreitkräfte."
18.
Die nächste magische Zahl für die Bundeswehr heißt dann vermutlich 140.000+.
19.
Vgl. Andreas Fölsing, Bundeswehr im zunehmenden Wettbewerb um qualifizierte Arbeitskräfte, 19.5.2013, http://www.heise.de/tp/artikel/39/39149/1.html« (14.8.2013).
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Klaus Naumann für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.