Kroatien, Istrien, Heckwelle einer Motoryacht

11.11.2013 | Von:
Stefan Luft

Herausforderungen europäischer Grenzpolitik

Anspruch und Wirklichkeit

Zu den Aufgaben der europäischen Grenzagentur Frontex gehören die Koordination "operativer Maßnahmen" zur Grenzsicherung, die Schulung von Grenzbeamten, die Erstellung von Risikoanalysen, der Informationsaustausch und die Mitwirkung bei (Sammel-)Rückführungen. "Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke" (RABIT) werden eingesetzt, "wenn ein Mitgliedstaat sich einem massiven Zustrom von Drittstaatsangehörigen gegenübersieht, die versuchen, illegal in sein Hoheitsgebiet einzureisen, was unverzügliches Handeln erfordert".[19] In den Jahren 2010 und 2011 unterstützten RABIT-Einheiten Griechenland bei der Bewältigung von rund 12.000 Flüchtlingen aus dem türkisch-griechischen Grenzgebiet. Damit habe Frontex an der inhumanen und erniedrigenden Behandlung in griechischen Lagern mitgewirkt, kritisierte etwa Human Rights Watch.[20] Aus dem EU-Parlament werden die begrenzten Kontrollmöglichkeiten kritisiert: Zwar könne man den Haushalt blockieren, aber eine Kontrolle der Frontex-Einsätze sei unmöglich.[21] Der Verwaltungsrat von Frontex besteht ausschließlich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission. Eine wirkungsvolle parlamentarische Kontrolle könnte dazu beitragen, stärkere Transparenz herzustellen und mehr Übereinstimmung des operativen Handelns mit den grundlegenden Normen des Menschenrechtsschutzes zu erzielen.[22] Im Oktober 2011 novellierten EU-Rat und -Parlament die Frontex-Gründungsverordnung. Eingefügt wurde unter anderem die Verpflichtung auf die Grundrechte-Charta, die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und den Grundsatz der Nichtzurückweisung.[23] Die Einhaltung der geänderten Frontex-Verordnung, insbesondere der Grundrechtsstrategie (Art. 26a) soll durch den Grundrechtsbeauftragten (Art. 26a, 3) abgesichert werden. Dazu müssen die Kompetenzen des Beauftragten gestärkt werden.

Die Bekämpfung illegaler Einreise findet zum Teil außerhalb des Gebiets der EU statt, entweder auf See oder auf dem Gebiet von Drittstaaten und in Zusammenarbeit mit diesen. Sie haben allerdings in vielen Fällen weder die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) noch die GFK ratifiziert. Den Flüchtlingen wird auf diese Weise der Zugang zum EU-Territorium und damit ein Asylverfahren verweigert. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verurteilte dieses Vorgehen im Falle von Italien, das Flüchtlinge direkt nach Libyen zurückgeführt hatte, als Verletzung der EMRK und sprach den Beschwerdeführern Entschädigungen zu.[24] Grundlage der Zusammenarbeit mit Libyen war ein "Freundschafts- und Kooperationsabkommen" Italiens mit Libyen. Auch bei Frontex-Operationen sind Personen auf Drittstaatsterritorium (meist auf See) an der Flucht und damit auch am Stellen von Asylanträgen gehindert worden.[25]

Schiffbrüchige würden allerdings nur noch in EU-Mitgliedstaaten abgesetzt, wie Frontex 2012 versicherte.[26] Die Bundesregierung erklärte, dass Personen, "gegen die Rückführungsmaßnahmen ergriffen werden, deren Folgen möglicherweise irreversibel sind, das Recht auf ausreichende Unterrichtung haben, um effektiven Zugang zu den jeweiligen Verfahren zu erhalten und ihre Einwände zu begründen".[27]Allerdings sind noch 2012 Flüchtlingsboote von Frontex-Patrouillen abgedrängt und Flüchtlinge – ohne vorheriges Verfahren – nach Libyen zurückgeschoben worden.[28] Unzweifelhaft muss sich die EU als "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" an ihren eigenen Maßstäben messen lassen. "Hiermit sind Ausreiseverhinderungen an den Küsten der Herkunfts- und Transitstaaten ebenso wenig vereinbar wie es die Grenzschutzanlagen an der Berlin Mauer waren."[29]

Der größte Teil der Flüchtlinge und Vertriebenen weltweit wandert nicht nach Europa. Die Hauptlast dieses Geschehens tragen andere Regionen und Länder. Die fünf größten Aufnahmeländer von Flüchtlingen weltweit waren Ende 2012 Pakistan (1,6 Millionen), Iran (868.200), Deutschland (589.700), Kenia (565.000) und Syrien (476.500).[30] Dennoch gibt es ein legitimes Interesse der EU-Mitgliedstaaten an Steuerung von Migration, sowohl mit Blick auf die politische Akzeptanz von Zuwanderung als auch in Hinsicht auf deren jeweilige Integrationsfähigkeit. Die starke Ausrichtung der EU-Grenzpolitik auf "intelligente Grenzen" ist problematisch, unter anderem mit Blick auf die Umsetzbarkeit, die demokratische Kontrolle des Umgangs mit den Datenströmen, die Achtung der Menschenrechte, den Datenschutz und die Verhinderung von Missbrauch.[31] Sie sind Ausdruck einer Steuerungs- und Überwachungsutopie. "Die Vergemeinschaftung der Migrationspolitik ist Teil eines Elitenprojekts, in funktionalem Design, getragen u.a. von europäischen Beamten, Wissenschaftlern und entsprechend auf die EU ausgerichteten Lobby-Verbänden. Damit korrespondiert die Semantik der Politikvorschläge der EU in den Bereichen Migration und Integration, verfasst im rationalistischen Design eines Planungs- und Steuerungsanspruchs, der die Erfahrung nicht intendierter Folgen sowie des damit verbundenen Souveränitätsverlustes ausblendet."[32]

Die Anstrengungen im Kampf gegen Menschenhandel und Schleuserkriminalität haben in den vergangenen zehn Jahren weltweit zugenommen und müssen fortgeführt werden. Dennoch wird der Wanderungsdruck – auch auf Europa – ansteigen. Alleine die Zuwanderung aus Afrika wird aus ökonomischen, politischen, ökologischen und demografischen Gründen zunehmen, wenn auch der größte Teil der afrikanischen Flüchtlinge in Afrika selbst verbleibt.[33] Entscheidend für die mittel- und langfristige Perspektive wird sein, ob sich die Industriestaaten ernsthaft und nachhaltig der Migrationsursachen annehmen werden.[34]

Fußnoten

19.
Verordnung (EG) Nr. 863/2007, 11.6.2007.
20.
Vgl. Human Rights Watch (Hrsg.), The EU’s Dirty Hands, New York 2011, S. 2.
21.
So die Abgeordnete im Europaparlament Ska Keller (Die Grünen/EFA), 31.10.2013, https://dgap.org/de/node/22424« (25.10.2013).
22.
Vgl. European Parliament (Hrsg.), Parliamentary Oversight and intelligence Agencies in the European Union, Brüssel 2011, S. 17ff.
23.
Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1168/2011, 25.10.2011.
24.
Vgl. EGMR/Gr. Kammer, Urteil vom 23.2.2012, Hirsi Jamaa and others/Italy (Beschwerde Nr. 27765/09); Matthias Lehnert/Nora Markard, Mittelmeerroulette, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik (ZAR), 31 (2012) 6, S. 194–199.
25.
Vgl. Amnesty International (Hrsg.), S.O.S Europe, London 2012, S. 4.
26.
Vgl. Nora Markard, Gerechte Verteilung von Schutzsuchenden in Europa?, in: ZAR, 31 (2012) 10, S. 385.
27.
BT-Drs. 17/9757, S. 3.
28.
Vgl. die Monitor-Sendung vom 17.10.2013, http://www.wdr.de/tv/monitor/sendungen/2013/1017/europa.php5« (18.10.2013).
29.
M. Lehnert/N. Markard (Anm. 24), S. 199.
30.
Vgl. http://www.uno-fluechtlingshilfe.de/fluechtlinge/zahlen-fakten.html« (25.10.2013).
31.
Vgl. Didier Bigo et al., Justice and Home Affairs Databases and a Smart Borders System at EU External Borders, in: Justice and Home Affairs, Liberty and Security in Europe Papers, 52/2012.
32.
Michael Bommes, Die Planung der Migration, in: ZAR, 29 (2009) 11/12, S. 380.
33.
Vgl. Susanne Schmid, Vor den Toren Europas?, Nürnberg 2010.
34.
Vgl. für eine Zusammenfassung: Sebastian Schoepp, Flüchtlingsproblem: Rassistische Brille ablegen!, in: Süddeutsche Zeitung vom 11.10.2013; Steffen Angenendt/Bettina Rudloff, Mehr als sieben magere Jahre?, SWP-Aktuell, Februar 2011.
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Autor: Stefan Luft für bpb.de
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