Arbeiter montieren Spielzeugautos auf der Produktionslinie der Da Lang Wealthwise Plastic Factory in Dongguan in China.

19.12.2013 | Von:
Hans-Jürgen Bieling

Politische Ökonomie des Welthandels – Transformationsprozesse und Machtbeziehungen

Liberalisierungskonflikte in der WTO

Die Schwierigkeiten, die Liberalisierung über den Warenhandel hinaus zu erweitern, waren bereits in der Uruguay-Runde erkennbar. Im Laufe mühsamer Verhandlungen gelang es den USA damals erst allmählich, tragfähige Allianzen und Kompromisse zu schmieden.[13] Mit vielen Entwicklungs- und Schwellenländern drängten sie auf die Aufnahme des Agrarsektors in den Liberalisierungsprozess; und mit den (west-)europäischen Staaten und Japan einte sie das Interesse, auch Dienstleistungen, Eigentumsrechte und Investitionsfragen in den Kompetenzbereich der WTO zu integrieren. Das Ergebnis repräsentierte somit einen typischen Package-Deal, der durch die gestärkte vertragsrechtliche Institutionalisierung – vornehmlich ein Anliegen der multilateral orientierten Länder – noch ergänzt wurde.

Ungeachtet des qualitativen Sprungs hin zur WTO traten die Konflikte und Grenzen der handelspolitischen Liberalisierungsagenda dann aber verstärkt in den Vordergrund. Offenkundig wird internationale Handelspolitik nicht allein durch das WTO-Sekretariat und die Präferenzen der TNKs und anderer liberalisierungsfreundlicher Kräfte bestimmt, sondern auch durch die konfligierenden Interessen und Leitvorstellungen der Mitgliedstaaten. Hier zeigte sich, dass es den USA und der EU als einer Art liberalem Führungstandem schwer fiel, im Inneren protektionistische Verteilungskoalitionen aufzubrechen und den Liberalisierungsinteressen der Entwicklungsländer hinreichend entgegenzukommen.[14] Ein erstes deutliches Zeichen dieser Schwierigkeiten war das Scheitern der Ministerkonferenz in Seattle im Dezember 1999, auf der eine "Millennium-Runde" eingeleitet werden sollte. Schon auf die zentralen Eckpunkte der Verhandlungsagenda hatten sich die Regierungen nur mühsam verständigen können; und da die Zugeständnisse der USA und der EU bei der Liberalisierung ihres Agrar- und Textilhandels bescheiden blieben, stießen sie auf eine starke Abwehrfront gegen eine weitreichende Liberalisierung von Dienstleistungen, öffentlichem Beschaffungswesen sowie Regelungen zum Schutz geistiger Eigentumsrechte.[15] Außerdem provozierte der Versuch der US-Regierung, im Rahmen der WTO sozial- und umweltpolitische Klauseln zu verankern, eine scharfe Gegenreaktion vieler Entwicklungsländer und TNKs. Während die TNKs eine Verwässerung der WTO-Prinzipien und die Entwicklungsländer einen versteckten Protektionismus befürchteten, kritisierten die Gewerkschaften, soziale Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen vor allem das Bestreben, die Liberalisierung weiter zu beschleunigen.

Nach dem spektakulären Scheitern der "Millennium-Runde" erfolgte nur eine kurze Phase der Reflexion, bevor im Jahr 2001 mit der Doha-Entwicklungsrunde schon bald ein neuer Anlauf unternommen wurde, die Liberalisierung im multilateralen Kontext weiterzutreiben. Was die Verhandlungsagenda betrifft, so unterschied sich die Doha-Runde von der "Millennium-Runde" kaum. Eigentlich wurde nur das Spektrum der verhandelbaren Gegenstände verschlankt. So spielten Elemente einer sozial- und umweltpolitischen Flankierung keine Rolle mehr, indessen die USA und die EU nach dem Scheitern der Ministerkonferenz in Cancún 2003, wenn auch nur widerwillig und partiell, auf die Themen Investitionen, Wettbewerb und öffentliches Beschaffungswesen verzichteten. Diese Verschlankung reduzierte zwar die Zahl potenzieller Konfliktfälle, war letztlich aber unzureichend, um die Verhandlungen ergebnisorientiert voranzubringen. Trotz gewisser Annäherungen in Sondierungsgesprächen gelang kein Durchbruch. Die Doha-Runde wurde zwischenzeitlich sogar suspendiert und der Zweijahresrhythmus der Ministerkonferenzen ausgesetzt.

Die Gründe für die Stagnation und das mutmaßliche Scheitern der Doha-Runde sind recht gut identifizierbar. Sie bestehen nicht zuletzt darin, dass sich die internationalen Kräfteverhältnisse im Laufe der vergangenen Jahrzehnte spürbar verschoben haben. Dies gilt weniger für die dominante Rolle der TNKs, als vielmehr für die Interessenlagen und Orientierungen der beteiligten Regierungen. So definierten die OECD-Staaten noch immer maßgeblich die WTO-Verhandlungsagenda, waren letztlich aber kaum mehr in der Lage, diese Agenda durch tragfähige Kompromisse praktisch umzusetzen. Nicht nur erwiesen sich die Zugeständnisse der USA und der EU im Bereich der Agrarmarktliberalisierung als zu bescheiden; auch provozierten die selbst aufgestellten Liberalisierungsforderungen, die mit den bestehenden regulativen Standards und wirtschaftlichen Gestaltungskonzeptionen vieler Entwicklungs- und Schwellenländer oft unvereinbar sind, eine entsprechende Gegenwehr. Der Verlauf der Doha-Runde war demzufolge durch heterogene Interessenlagen gekennzeichnet,[16] die auch in konkurrierenden politischen Allianzen zum Ausdruck kamen: etwa der G90, einem Kooperationsforum afrikanischer, karibischer, pazifischer und anderer least developed countries (LDCs); der G20+ in der WTO, einem von Brasilien, Indien, Südafrika und China geführten Bündnis lateinamerikanischer, afrikanischer und asiatischer Staaten;[17] oder der Cairns-Gruppe, einer seit der Uruguay-Runde bestehenden, heterogenen Allianz agrarexportierender Länder.

Angesichts der veränderten Kräfteverhältnisse und heterogenen Interessenlagen war die Stagnation der multilateralen Freihandelsagenda wenig überraschend. Allerdings hatte das vorläufige Scheitern weder einen Rückfall zum Protektionismus zur Folge noch eine Abkehr der OECD-Staaten von ihren Liberalisierungs- und Investitionsschutzzielen. Die USA und die EU setzten vielmehr verstärkt darauf, diese Ziele einer WTO-plus-Agenda durch bilaterale und interregionale Handels- und Investitionsabkommen zu realisieren;[18] auch um die Entwicklungs- und Schwellenländer perspektivisch unter Druck setzen zu können.

Stabilisierung des Welthandels im Kontext der Weltfinanzkrise

Mit Beginn der Weltfinanzkrise 2007 änderte sich dann allerdings die handelspolitische Agenda. Fortan ging es nicht mehr primär darum, den Liberalisierungsprozess zu forcieren, sondern protektionistische Alleingänge und einen Zusammenbruch der Weltwirtschaft abzuwehren. Nicht selten wurde an die Abwertungswettläufe und Handelsbarrieren erinnert, die im Anschluss an die Krise von 1929 einen sich wechselseitig aufschaukelnden Protektionismus herbeigeführt hatten. Tatsächlich gab es einige Indikatoren, die derartige Befürchtungen als nicht unbegründet erscheinen ließen. So brach der Welthandel im Jahr 2009 um 1,2 Prozent drastisch ein; ein Einbruch, der vor allem der nachfragebedingten Rezession in den OECD-Staaten und der (inter-)national beeinträchtigten Kreditvergabe geschuldet war.[19] Darüber hinaus hatten die Regierungen vieler Länder Konjunkturprogramme aufgelegt, in denen die einheimischen Unternehmen durch spezifische Komponenten nicht selten deutlich begünstigt, ausländische Konkurrenten mithin diskriminiert wurden. Letztlich blieb eine ähnliche Entwicklung wie in den 1930er Jahren aus. Hierfür waren mehreren Faktoren verantwortlich.

Erstens konzentrierte sich der wirtschaftliche Einbruch vornehmlich auf den transatlantischen Raum, indessen viele Schwellen- und Entwicklungsländer einigermaßen glimpflich durch die Krise kamen. Dies gilt insbesondere für China und Indien, die durch umfassende Konjunkturprogramme und Formen der Staatsintervention einen starken Einbruch der ökonomischen Wachstumsraten abwenden konnten. Dies dämpfte den globalen Abschwung, förderte darüber hinaus die Kooperation und, angesichts der geschwächten Nachfrage aus der OECD-Welt, ansatzweise auch die Handelsbeziehungen zwischen den Ländern des globalen Südens.[20]

Zweitens scheiterten zwar die Versuche, die Krise als politischen Hebel oder Katalysator der festgefahrenen Doha-Runde zu mobilisieren, ansonsten erwiesen sich die WTO und die durch sie gestützten internationalen Handelsregime jedoch als relativ robust. In gewisser Weise lässt sich ein Sperrklinkeneffekt der vormaligen Institutionalisierung einer liberalen Welthandelsordnung identifizieren. Deren politisches Management konnte sich nicht nur auf die Prinzipien und Verfahrensweisen der WTO, sondern auch auf deren Internalisierung seitens der beteiligten Mitgliedstaaten stützen.

Drittens kam es in Ergänzung zu dieser Internalisierung zu historischen Lernprozessen. Viele Regierungen und Zentralbanken wurden nicht müde, die Erinnerung an die 1930er Jahre zu beschwören. Um protektionistische Wettläufe zu verhindern, entwickelten sie vielfältige Aktivitäten einer wirtschafts- und handelspolitischen Koordination. Von besonderer Bedeutung waren dabei die Abstimmungsprozesse im Rahmen der G20, die anfangs, also in den Jahren 2008 und 2009, auch dazu beitrugen, den Prozess der fiskalischen Expansion zu organisieren.[21]

Viertens beruhte der zumindest vorübergehende Erfolg der internationalen Koordination zugleich auf dem politischen Engagement vieler TNKs, das heißt der bereits erwähnten transnationalen Managerklasse.[22] Als maßgebliche Profiteure einer möglichst weitreichenden handels- und investitionspolitischen Liberalisierung mobilisierten sie – im globalen wie regionalen Kontext – ihre transnationalen Kommunikationsnetzwerke, wie etwa das Weltwirtschaftsforum (WWF) in Davos, um die bestehenden oder angestrebten wirtschaftlichen Verflechtungen diskurs- und institutionenpolitisch abzusichern.

Die relative Bedeutung, die den aufgeführten Faktoren bei der Abwehr protektionistischer Tendenzen zukommt, lässt sich exakt nur schwer beziffern. Wichtiger ist aber auch ihr spezifisches Zusammenspiel und Ineinandergreifen. Im Krisenverlauf haben sich die führenden Kräfte in unterschiedlichen Handlungsarenen – in den internationalen Organisationen, den Regierungen und den transnationalen Kooperationsforen und Öffentlichkeiten – bislang jedenfalls wechselseitig gestützt und als anti-protektionistisch präsentiert. Sie sind jedoch weder die alleinigen Akteure in der internationalen Handelspolitik, noch kann die von ihnen vertretene Perspektive angesichts der sich in vielen Gesellschaften mehrenden sozialen Spannungen als durchgängig hegemonial bezeichnet werden.

Perspektiven

Die hier nur angedeuteten politischen Strategien und Konflikte verdeutlichen, dass die akademischen Handelsparadigmen nur vermittelt über die Präferenzen, Überzeugungen und Problemwahrnehmungen wichtiger Akteure relevant werden. Die Perspektiven der handelspolitischen Akteure sind ihrerseits zugleich in historisch spezifische, mitunter sehr komplexe inter- und transnationale Entwicklungskonstellationen eingelassen. Neben internationalen Verträgen und Institutionen, den Mustern der wirtschaftlichen Verflechtung und den kapitalistischen Konkurrenzbeziehungen und Krisendynamiken prägen auch (trans-)nationale Diskurse den Fortgang der Handelsbeziehungen. Die internationale Handelspolitik ist in diesem Sinne umkämpft und Ausdruck der sich wandelnden nationalen und internationalen Machtverhältnisse. Ob und in welcher Form sich die internationalen Machtverhältnisse transformieren, ist in den politökonomischen Debatten in mancher Hinsicht offen. Aus den vorangegangenen Ausführungen lassen sich jedoch einige Schlussfolgerungen ableiten.

Erstens hat sich der institutionelle Rahmen der WTO bislang als relativ stabil erwiesen. Der partielle Abschied vom handelspolitischen Multilateralismus hat aufgrund der intensivierten Kooperation in der G20 selbst in der Weltfinanzkrise nicht zu einer Fragmentierung der Weltwirtschaft geführt; und auch die Hinwendung zu einem extensiven Bilateralismus und Interregionalismus – zuletzt durch die Initiative für eine Transatlantische Freihandelszone (TAFTA) – muss keineswegs automatisch in diese Richtung führen.

Zweitens ist allerdings offen, ob die verstärkte bilaterale, regionale und interregionale handelspolitische Kooperation, die in der Vergangenheit mit dem marktliberalen Multilateralismus harmonierte, durch die strategischen Prioritäten der TNKs und ihrer Verbände weiterhin gestützt wird. Dafür sprechen sicherlich die Prozesse einer operativen Globalisierung der meisten TNKs und auch die vielfältigen transnationalen Kooperationsforen. Zugleich kann der intensivierte Wettbewerbsdruck in Verbindung mit sozioökonomischen Krisenprozessen aber auch protektionistische Neigungen bestärken.

Drittens sind derartige Neigungen in die nationalen Entwicklungsmodelle vieler Schwellen- und Entwicklungsländer insofern eingeschrieben, als sich deren Ausbruch aus der Abhängigkeit maßgeblich auf staatskapitalistische Steuerungselemente, das heißt eine selektive handels- und industriepolitische Förderung oder eine "strategische Handelspolitik" stützt.[23] Derartige Elemente mögen mit einer moderaten Liberalisierung kompatibel sein, stehen aber in Konflikt mit der von den USA und der EU verfolgten, sehr umfassenden und tiefen marktliberalen Agenda.

Fußnoten

13.
Vgl. ders. (Anm. 1), S. 121ff.
14.
Vgl. Christina Deckwirth, Vom Binnenmarkt zum Weltmarkt, Münster 2010, S. 206ff.
15.
Vgl. Alasdair R. Young, Negotiating with diminished expectations, in: Donna Lee/Rorden Wilkinson (Hrsg.), The WTO after Hong Kong, London–New York 2007, S. 123ff.
16.
Vgl. Thomas Manz, Allianzen und Gruppen im Global Governance-System; in: Internationale Politik und Gesellschaft (IPG), (2007) 2, 25–45; Stormy Mildner, Die Doha-Runde der WTO, SWP-Studie 1/2009, S. 16ff.
17.
Die innerhalb der WTO bestehende G20+ formierte sich 2003 im Kontext der WTO-Verhandlungen in Cancún. Sie unterscheidet sich damit von der bereits 1999 im Anschluss an die Asienkrise gegründeten G20 im Bereich der internationalen Finanzmarktpolitik.
18.
Vgl. Birgit Mahnkopf, Investition als Intervention: Wie interregionale und bilaterale Investitionsabkommen die Souveränität von Entwicklungsländern beschneiden, in: IPG, (2005) 1, S. 121–141; Antje Schultheis, Politische Ökonomie internationaler Investitionsabkommen, Münster 2010, S. 104ff.
19.
Vgl. Maria Behrens/Holger Janusch, Business as usual – Der ausbleibende Protektionismus in der Wirtschaftskrise, in: Hans-Jürgen Bieling/Tobias Haas/Julia Lux (Hrsg.), Die Internationale Politische Ökonomie nach der Weltfinanzkrise, Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, Sonderheft 5, Wiesbaden 2013, S. 179–196.
20.
Vgl. Stefan Schmalz/Matthias Ebenau, Auf dem Sprung – Brasilien, Indien und China, Berlin 2011.
21.
Vgl. Brigitte Young, Zwischen Erwartung und Realität – Eine kritische Bilanz der G20 Finanzmarkt- und Wirtschaftsreformen, in: H.-J. Bieling/T. Haas/J. Lux (Anm. 19), S. 161–178.
22.
Vgl. L. Sklair (Anm. 7).
23.
Vgl. Andreas Nölke/Christian May/Simone Claar (Hrsg.), Die großen Schwellenländer, Wiesbaden 2014.
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