Umbau des Landtages in Düsseldorf

9.9.2014 | Von:
Martin Sebaldt

Stellschrauben der Minderheitsmacht: Opposition im internationalen Vergleich

Opposition im präsidentiellen und im parlamentarischen Regierungssystem

Das zweite Faktorenbündel, das die Wirkungsmöglichkeiten der Opposition entscheidend prägt, liegt in der Natur der gesamten politischen Ordnung begründet: Sowohl die spezifische Form des Regierungssystems als auch die territoriale Ordnung des Staates sind hier relevant. Hinsichtlich des ersten Faktors sind präsidentielle und parlamentarische Regierungssysteme idealtypisch voneinander abzusetzen; hinzu treten semipräsidentielle Ordnungen als Mischformen.

Dabei bergen die einzelnen Formen für die Opposition jeweils spezifische Chancen und Probleme: In Präsidialordnungen nach dem Muster der USA, wo der Präsident direkt gewählt wird und damit politisch nicht vom Vertrauen des Kongresses abhängig ist, ist der kontrollierende Zugriff des Parlaments auf die Regierung von vornherein strukturell begrenzt, wobei dies allerdings nicht nur für die oppositionellen Fraktionen gilt, sondern auch für die Präsidentenpartei selbst. In Washington ist diese institutionelle Trennung jedoch durch das Bestätigungsrecht des Senats für die vom Regierungschef nominierten Minister abgeschwächt.[12] Ein oppositionsdominiertes "Oberhaus" besitzt damit dort zumindest in dieser Phase effektive Einflusspotenziale. Umgekehrt besitzt die Opposition selbst gegenüber dem Präsidenten eine ausgeprägte institutionelle Autonomie, kann dieser doch die Kammern des Kongresses nicht vorzeitig auflösen und damit den Versuch unternehmen, durch Neuwahlen zu günstigeren politischen Konstellationen zu gelangen und insbesondere eine gegnerische Parlamentsmehrheit (divided government) zu beseitigen.

Gerade Letzteres war bis zur Verabschiedung des Fixed Term Parliaments Act im Jahre 2011 die schärfste Waffe des britischen Premierministers gegenüber der Minderheit: Es war ihm jederzeit möglich, das Unterhaus von der Monarchin auflösen zu lassen, wenn ihm die politische Stimmung für die eigene Partei günstig erschien.[13] So etwa konnte Margaret Thatcher im Gefolge des 1982 siegreich geführten Falklandkrieges mit vorzeitig angesetzten Wahlen ihre Parlamentsmehrheit stark vergrößern. Das Schicksal des 1974 unter gleichen Bedingungen abgewählten Premierministers Edward Heath zeigt allerdings, dass dieser Schuss auch nach hinten losgehen kann, wenn der Regierungschef das politische Meinungsbild der Gesellschaft falsch einschätzt. Jenseits dieses exekutiven Disziplinierungsinstruments gegenüber dem Parlament gilt jedoch in parlamentarischen Regierungssystemen auch das umgekehrte Abhängigkeitsverhältnis, das der Opposition gerade bei knappen beziehungsweise brüchigen Mehrheitsverhältnissen starken Einfluss verleiht: Die Regierung wird faktisch vom Parlament gebildet und ist auch von seinem Vertrauen abhängig.

In semipräsidentiellen Regierungssystemen nach dem Vorbild der seit 1958 bestehenden Fünften Republik Frankreichs vermischen sich dann beide Logiken, und deshalb sind die Potenziale der dortigen Opposition auch nicht so eindeutig zu vermessen. Generell verhält es sich dort so, dass der Staatspräsident seit 1962 direkt gewählt wird und damit wie in der Präsidialordnung der USA den Kammern des Parlaments politisch nicht verantwortlich ist. Die vom Premierminister angeführte Regierung muss das Vertrauen der Nationalversammlung besitzen und bei einem Misstrauensvotum zurücktreten. Besonders pikant an dieser Konstellation ist, dass bei einer derartigen zweiköpfigen Exekutive ebenfalls ein divided government entstehen kann, wenn die Mehrheit der Nationalversammlung nicht von der Partei des Präsidenten gestellt wird. Dann ist dieser genötigt, einen Premier aus dem gegnerischen Lager zu ernennen, was zu einer parteipolitisch brisanten cohabitation innerhalb der Exekutive führt.[14] Das verschafft dem Parlament gegenüber dem Präsidenten einen deutlichen Machtgewinn, trägt allerdings auch zu einem Verschwimmen der Grenzen zwischen Regierungsmehrheit und Opposition bei: Denn aus Sicht des Staatschefs besteht die Opposition dann aus der gegnerischen Mehrheit in der Nationalversammlung, wogegen diese die präsidiale parlamentarische Minorität beziehungsweise den Präsidenten selbst als Opposition erachtet. Sind die Mehrheitsverhältnisse allerdings gleichlaufend, sind die Potenziale der Opposition sehr begrenzt, da sie dann gegenüber dem Machtverbund aus Präsident und Regierung nur wenig ausrichten kann.

Faktor Territorialordnung

Jenseits des zentralstaatlichen Regierungssystems hat überdies die jeweilige Territorialordnung substanziellen Einfluss auf die oppositionellen Wirkungspotenziale. Am geringsten sind sie regelmäßig in Einheitsstaaten ohne föderale Untergliederung bemessen, weil der Opposition damit die Möglichkeit fehlt, über die Erlangung eigener regionaler Regierungsmehrheiten ein Vetopotenzial gegenüber der Exekutive aufzubauen. So etwa existieren in Dänemark unterhalb der zentralstaatlichen Ebene nur kommunale Selbstverwaltungskörperschaften (Gemeinden) beziehungsweise deren kommunale Parlamente (Regionsräte), die auch deshalb keinen direkten Einfluss auf die Politik in Kopenhagen gewinnen können, da das dortige Nationalparlament (Folketing) nur aus einer landesweit gewählten Kammer ohne jegliche Präsenz regionaler Vertretungen besteht.[15]

In unitarischen Bundesstaaten ist genau dies jedoch das Strukturmuster, aus dem der Opposition erhebliche Machtpotenziale erwachsen. Wichtigstes Beispiel ist die deutsche Föderalordnung: Bund und Länder sind hier sowohl institutionell (Bundesrat) als auch kompetenzmäßig (breiter Katalog konkurrierender Gesetzgebung) intensiv miteinander verflochten. Da die einzelnen Landtage autonom gewählt werden, können die Mehrheitsverhältnisse in Bund und Ländern stark voneinander abweichen, was sich mit der Vervielfältigung der deutschen Parteienlandschaft seit der Wiedervereinigung noch einmal verstärkt hat: Der jeweiligen Bundesregierung steht im Bundesrat ein parteipolitisch bunt gefärbtes Spektrum an Landesregierungen gegenüber, unter denen sie Mehrheiten finden muss. Wenn dort also die Oppositionsparteien ein Übergewicht besitzen, verfügen sie gerade bei den zustimmungspflichtigen Gesetzen über ein massives Vetopotenzial, und umgekehrt wachsen ihre Chancen, eigene Vorschläge gegenüber der Bundesregierung durchzusetzen.[16] Bei gleichlaufenden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat schwindet dieses oppositionelle Potenzial dann allerdings merklich.

In dualen Bundesstaaten nach dem Vorbild Kanadas sieht die Rechnung dann nochmals anders aus, und dies wieder zulasten der Opposition: Bund und Provinzen sind dort institutionell getrennt. Der Senat besteht als zweite nationale Kammer neben dem landesweit gewählten House of Commons nicht aus Vertretern der Provinzregierungen, sondern aus von der Zentralregierung ernannten Mitgliedern.[17] Insoweit sind die Möglichkeiten der jeweiligen nationalen Opposition, auf die Unterstützung eigener Regionalregierungen zu bauen, dort institutionell äußerst begrenzt.

Externe Kontrolle durch Judicial Review

Das dritte Faktorenbündel erstreckt sich auf Akteure und Mechanismen externer Kontrolle, die durch die Opposition ebenfalls sehr unterschiedlich genutzt werden können. Vor allen Dingen die Ausgestaltung verfassungsgerichtlicher Kontrollkompetenzen – judicial review – sowie die Verankerung direktdemokratischer Entscheidungsverfahren jenseits der regulären politischen Architektur von Parlament und Regierung sind hier für die politische Minorität von zentraler Bedeutung.

Gerade hinsichtlich des judicial review könnten die strukturellen Voraussetzungen unterschiedlicher nicht sein, wie der internationale Vergleich erneut offenbart: So etwa kann eine autonome Verfassungsgerichtsbarkeit in Großbritannien von vornherein nicht existieren, da sie dem traditionellen Prinzip der Parlamentssouveränität widerspräche, das eine externe Überprüfung von Beschlüssen der Lords und Commons zwingend ausschließt.[18] Zwar ist seit den 1980er Jahren ein zunehmender Aktivismus ordentlicher Gerichte zur Kontrolle von Verwaltungsakten der Regierung erkennbar, der indirekt auch auf die zugrunde liegenden Gesetze zielt, er besitzt aber nicht die Qualität einer Verfassungsgerichtsbarkeit. Und auch die fortschreitende europäische Integration macht die Orientierung britischer Parlamentsentscheidungen an selbst mitgeschaffenen europäischen Normen immer wichtiger. Trotzdem fehlt der Unterhausminderheit bis heute ein Kontrollinstrument, das besonders gut wirkt: die gerichtliche und damit öffentliche Zensur der Mehrheitsgesetzgebung.

Wie stark ein derartiger Kontrollmechanismus das politische Entscheidungsverhalten einer Regierung vorbestimmen kann, zeigt demgegenüber das deutsche Beispiel – mit einer auch im globalen Vergleich überragend stark ausgestalteten Verfassungsgerichtsbarkeit: Den Richtern der beiden Karlsruher Senate stehen gemäß Grundgesetz sehr umfangreiche Kompetenzen zur Kontrolle von Normen auf ihre Verfassungskonformität, zur Schlichtung von Konflikten in und zwischen den Verfassungsorganen sowie zur Regelung von Bund-Länder-Streitigkeiten zu (Artikel 93). Das verschafft einer Bundestagsopposition naturgemäß viele Anfechtungsmöglichkeiten gegenüber der Regierungsmehrheit, und diese werden auch häufig genutzt.[19] Hierbei können sowohl einzelne Abgeordnete beziehungsweise die Oppositionsfraktionen des Bundestages je nach konkreter Verfahrensart selbst initiativ werden, wenn sie eine legislative Verletzung des Grundgesetzes monieren beziehungsweise ihre Rechte durch die Bundestagsmehrheit oder durch andere Verfassungsorgane angetastet sehen. Überdies steht den Regierungen der Bundesländer der Gang nach Karlsruhe offen, wenn sie ihre Rechte durch den Bund beeinträchtigt sehen beziehungsweise ebenfalls die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes behaupten.

Die höchstrichterliche Festschreibung des Sonderstatus der innerdeutschen Grenze im Gefolge der bayerischen Anfechtung des Grundlagenvertrags mit der DDR von 1972 sowie mehrere Organklagen der SPD 1992 und 1993 gegen Einsätze der Bundeswehr außerhalb des Bündnisgebietes der NATO, die entscheidend zum "Blauhelm-Urteil" 1994 beitrugen und in dem die Karlsruher Richter parlamentarische Beschlussrechte bei der Einsetzung internationaler Krisenmissionen festschrieben, sind dafür gute Beispiele.[20] Die reglementierende Wirkung derartiger Urteile kann enorm sein und führt zudem zur Antizipation möglicher Voten schon während des parlamentarischen Entscheidungsprozesses: Schon allein die im Raume stehende Drohung einer nachträglichen Oppositionsklage kann eine Regierungsmehrheit gegenüber der Minorität kooperationsbereiter stimmen.

Welche starken Verschiebungen der politischen Machtarchitektur in dieser Hinsicht kurzfristig möglich sind, zeigt das französische Beispiel: Schon seit Gründung der Fünften Republik besitzt der dortige Verfassungsrat substanzielle, präventiv wirkende Normenkontrollkompetenzen; Gesetzesvorlagen werden also von ihm noch vor Inkrafttreten auf ihre Verfassungskonformität geprüft. Bis 1974 waren dafür allerdings nur Staatspräsident und Premierminister sowie die Präsidenten der beiden Parlamentskammern antragsbefugt – kein Zufall, denn Charles de Gaulle verstand den Verfassungsrat in erster Linie als zusätzliches Kontrollinstrument der Regierung gegenüber einem renitenten Parlament, nicht aber als Kontrollinstrument der Opposition.[21] Insoweit verwundert es nicht, dass sich die Normenkontrollverfahren zwischen 1958 und 1974 buchstäblich an beiden Händen abzählen lassen. Durch die anschließende Ausweitung der Antragsrechte auf jeweils mindestens 60 Abgeordnete in Nationalversammlung oder Senat hat sich der Verfassungsrat allerdings binnen kurzem zum häufig genutzten Instrument der Opposition entwickelt, die seither regelmäßig gerade die politisch brisanten Regierungsvorlagen höchstrichterlich prüfen lässt – und so ihre geringen parlamentarischen Einflussmöglichkeiten etwas kompensieren kann.[22] Das bedeutet zwar keineswegs, dass ihre Anträge immer erfolgreich sind. Doch reicht oft allein schon die Erhebung der Klage aus, Oppositionskritik landesweite Resonanz zu verleihen, wie etwa an den neogaullistischen Anfechtungen der sozialistischen Verstaatlichungspolitik unter Präsident François Mitterrand in den 1980er Jahren abzulesen war.

Fußnoten

12.
Vgl. Klaus Stüwe, USA, Schwalbach/Ts. 2013, S. 102–105.
13.
Vgl. Bernd Becker, Politik in Großbritannien. Einführung in das politische System und Bilanz der ersten Regierungsjahre Tony Blairs, Paderborn u.a. 2003, S. 218.
14.
Vgl. Jean Massot, Alternance et cohabitation sous la Ve République, Paris 1997.
15.
Vgl. Peter Nannestad, Das politische System Dänemarks, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden 20094, S. 70–71.
16.
Vgl. M. Sebaldt (Anm. 6), S. 59–60.
17.
Vgl. Joachim Amm, Der unreformierte Senat Kanadas im Spiegel seiner instrumentellen Funktionen und institutionellen Mechanismen, in: Werner J. Patzelt (Hrsg.), Parlamente und ihre Funktionen. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich, Wiesbaden 2003, S. 277–283.
18.
Vgl. Stefan Schieren, Die stille Revolution. Der Wandel der britischen Demokratie unter dem Einfluss der europäischen Integration, Darmstadt 2001, S. 67–94.
19.
Vgl. Klaus Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden 1997.
20.
Rolf Lamprecht, Das Bundesverfassungsgericht. Geschichte und Entwicklung, Bonn 2011, S. 145–151; Klaus Stüwe, Das Bundesverfassungsgericht als Vetospieler, in: H. Oberreuter/U. Kranenpohl/M. Sebaldt (Anm. 6), S. 153.
21.
Vgl. Louis Favoreu/Loïc Philip, Le Conseil Constitutionnel, Paris 19915.
22.
Vgl. Wolfram Vogel, Demokratie und Verfassung in der V. Republik, Opladen 2001, S. 169–190.
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Autor: Martin Sebaldt für bpb.de
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