Umbau des Landtages in Düsseldorf

9.9.2014 | Von:
Martin Sebaldt

Stellschrauben der Minderheitsmacht: Opposition im internationalen Vergleich

Opposition durch direkte Demokratie

Eine ähnliche machtpolitische Rechnung kann bei direktdemokratischen Partizipationsformen aufgemacht werden. Auch hier stehen im internationalen Vergleich Verfassungsordnungen ohne jegliche Verankerung von Volksentscheiden solchen gegenüber, bei denen diese geradezu zur landespolitischen Philosophie gehören. Für das erste Szenario steht dabei exemplarisch die Bundesverfassung der USA, in der jenseits der faktischen Direktwahl des Präsidenten keinerlei direktdemokratische Beteiligungsformen verankert sind. Dieser Sachverhalt ist umso auffälliger, als es dort auf Landes- und auf kommunaler Ebene eine reiche direktdemokratische Tradition gibt.[23] Die Verfassungsväter von 1787 befürchteten jedoch mehrheitlich eine populistische Instrumentalisierung derartiger Verfahren in der Bundespolitik und verzichteten daher bewusst auf sie, und auch spätere Zusätze zum Ursprungsdokument haben daran nichts geändert. Den Minderheiten in Senat und Repräsentantenhaus fehlt damit ein wichtiger externer Hebelpunkt.

Völlig konträr verhält es sich diesbezüglich in der Schweiz: Seit dem 19. Jahrhundert wurde in der Bundesverfassung Schritt für Schritt ein breites Spektrum direktdemokratischer Beteiligungsformen verankert: Vor allem die fakultativen Referenden zur plebiszitären Überprüfung parlamentarischer Gesetzgebung (Artikel 141), obligatorische Referenden zur Bestätigung von Verfassungsänderungen und direktdemokratische Initiativen zu ihrer Einleitung (Artikel 138–140) haben dort zur generellen politischen Antizipation von Volksentscheiden geführt und beeinflussen damit auch die parlamentarische Gesetzgebung substanziell: Denn Beschlüsse von National- und Ständerat müssen von vornherein "referendumsfest" gemacht werden, um einen Imageschaden der Mehrheit durch eine anschließende ablehnende Volksabstimmung zu vermeiden.[24] Nicht zuletzt dies hat zu einem konsensorientierten politischen Entscheidungsstil in der Schweiz beigetragen, von dem auch die Opposition profitiert: In vielen Fällen kann sie sich mit ihren Vorstellungen damit schon parlamentsintern Gehör verschaffen. Wenn dies allerdings nicht gelingt, vermag sie über die Nutzung der genannten Verfahren externen Druck aufzubauen, wie in den vergangenen Jahren vor allen Dingen an den rechtspopulistischen Initiativen der Schweizerischen Volkspartei (SVP) zur Beschränkung der Zuwanderung abzulesen ist.

Frankreich schließlich ist ein gutes Beispiel dafür, dass plebiszitäre Verfahren aber auch so gestaltet sein können, dass sie am Ende nur als politisches Instrument der Regierung dienen, nicht aber als direktdemokratisches Korrektiv. Gemäß Artikel 11 konnte der Präsident bis 2008 auf Vorschlag der Regierung oder beider Parlamentskammern Gesetzentwürfe ohne vorherigen Parlamentsbeschluss direkt zur Volksabstimmung bringen, was gerade Charles de Gaulle in den 1960er Jahren mehrfach nutzte, um eigene Vorlagen an Nationalversammlung und Senat vorbei direkt von der Bevölkerung absegnen zu lassen. Da er dies auch mit Vorlagen zur Änderung der Verfassung tat, beging er damit im Grunde Verfassungsbruch, denn für diesen Zweck war gemäß Artikel 89 vor der plebiszitären Bestätigung ein zustimmendes parlamentarisches Votum obligatorisch.[25] Der übermächtige Gründervater der Fünften Republik konnte sich diese Missachtung der Verfassung aber politisch leisten, zumal zentrale Abstimmungsgegenstände, wie etwa die Einführung der Direktwahl des Staatspräsidenten 1962, von einer Mehrheit der Franzosen gebilligt wurden. Insoweit ist auch klar, dass de Gaulle das politische Meinungsbild vor jeder Abstimmung genau prüfte. 1969 jedoch lag er mit seinem demoskopischen Kalkül falsch, und konsequenterweise trat er nach dem verlorenen Referendum zur Regional- und Senatsreform zurück.

Nachfolgende Präsidenten haben dieses Instrumentarium dann nicht mehr so willkürlich genutzt, doch bleibt der instrumentelle Charakter einer derartig "von oben" inszenierten Direktdemokratie bestehen, und insbesondere für die Opposition ist sie damit ohne politischen Wert. Erst seit 2008 verfügt sie infolge einer Verfassungsänderung über etwas mehr Einfluss: Mit Unterstützung von zehn Prozent der Wahlberechtigten kann ein Fünftel der Abgeordneten ein Referendum zu einer Gesetzesvorlage anberaumen lassen (Artikel 11) – angesichts deutscher Negativerfahrungen mit der Mobilisierung entsprechender Quoren bei Volksbegehren kein wirklich durchschlagendes Instrument.

Fazit und Folgerungen

Über eine Reihe rechtlicher und institutioneller Stellschrauben kann die Machtentfaltung politischer Opposition also ganz entscheidend beeinflusst werden: In bikameralen Parlamenten gelingt ihr das regelmäßig besser als in einkammerigen, da ihr dort mehr Darstellungspodien zu Verfügung stehen und auch größere Vetopotenziale. In arbeitsparlamentarischen Strukturen ist sie regelmäßig einflussreicher als in redeparlamentarischen, weil sie durch den sachorientierten Stil wesentlich intensiver in die Gesetzgebungsarbeit eingebunden und durch den höheren fachlichen Professionalisierungsgrad auch zu – für die Regierung schmerzlicher – Detailkritik in der Lage ist.

Parlamentarische Regierungssysteme eröffnen der Opposition durch die gegenseitige Abhängigkeit von Legislative und Exekutive prinzipiell ein größeres Zugriffspotenzial auf die Regierung als präsidentielle. Die Regierung kann leichter die Volksvertretung und damit auch deren Minderheit beeinflussen, nicht zuletzt durch vorzeitige Parlamentsauflösungen. Insoweit bietet auch ein institutionell gewaltentrennendes Präsidialsystem der Opposition Vorteile, weil dieser exekutive Durchgriff dort eben fehlt. Darüber hinaus werden ihre Potenziale gerade in unitarischen Bundesstaaten gestärkt, weil sie dort eigene Landesregierungen politisch einsetzen kann, was ihr als Option in Einheitsstaaten und in dualen Föderalordnungen fehlt.

Und schließlich beeinflussen auch judikative und plebiszitäre Kontrollmechanismen den politischen Wirkungsgrad von Opposition maßgeblich: Kompetenzstarke Verfassungsgerichte werden von ihr konsequent zur rechtlichen Würdigung legislativer und politischer Akte der Regierungsmehrheit genutzt; freilich hängt die Chance dazu stark von den verfassungsrechtlich zugestandenen Antragsrechten ab. Und auch ein breit gestreutes Spektrum direktdemokratischer Instrumente kommt ihr im Regelfall politisch zugute; erneut jedoch hängt es stark vom spezifischen Beteiligungsverfahren ab, ob sich dieser Nutzen einstellt.

Zugegeben: Nicht alles, was Qualität und Durchschlagskraft von Opposition ausmacht, ist über diese Stellschrauben zu regeln. Zu beachten sind darüber hinaus das Parteiensystems und die Kohäsion der einzelnen Parteien: Ein klassisches Zweiparteiensystem nach britischem Muster mit zentralistisch geführten Organisationen macht die jeweilige Opposition homogener und schlagkräftiger als ein fragmentiertes Szenario belgischen Zuschnitts, wo sich in den vergangenen Jahrzehnten ein unübersichtliches Mehrparteiensystem mit innerparteilichen Spaltungen in flämische und wallonische Regionalorganisationen entwickelt hat.[26] Und auch die heterogenen US-Parteien verleihen der dortigen Opposition ein sehr variables Profil, das sich je nach einzelner Sachfrage oft quer über die Lager von Demokraten und Republikaner erstreckt und damit wesentlich schwerer zu fassen ist als bei den klaren parteipolitischen Frontstellungen deutschen Musters.

Schließlich der jeweilige politische Stil: Der ausgeprägt konkurrenzdemokratische Umgangsmodus in Großbritannien, der auch den stark konfliktbetonten Gegensatz zwischen Regierung und Opposition im Unterhaus vorbestimmt, weicht eben sehr deutlich vom konkordanten Grundmuster schweizerischer Politik ab, wo eidgenössischer Bundesgedanke, föderale Struktur, das Mehrparteiensystem und insbesondere die seit Jahrzehnten per "Zauberformel" geübte konsensuelle Koalitionspraxis die politischen Umgangsformen nachhaltig geprägt haben – was allerdings nicht ausschließt, dass koalitionsinterne "Bereichsopposition" trotzdem von sich reden macht. Gerade die seit Jahrzehnten der Bundesregierung angehörende Schweizerische Volkspartei (SVP) übt diese Praxis regelmäßig, was der Schweizer Opposition am Ende ein sehr spezifisches Gepräge verleiht: Sie manifestiert sich eben nicht nur in der kleinen formellen Parlamentsminderheit, sondern auch in regelmäßigen Abweichlern innerhalb der breiten Viererkoalition.[27]

Und doch gilt es am Ende, die benannten Stellschrauben im Interesse einer vitalen politischen Minderheit gut im Auge zu behalten und entsprechend zu justieren. Dass sie aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Absicherung oft nicht leicht zu bewegen sind, muss dabei als Vorzug und als Ziel zugleich gelten: Denn nur so kann verhindert werden, dass sie als Manipulationsinstrumente der jeweiligen Regierung zu missbrauchen sind. Letzteres wäre der Anfang vom Ende jeder lebendigen und wirkungsvollen Opposition.

Fußnoten

23.
Vgl. Hermann K. Heußner, Entstehung direktdemokratischer Verfahren in den USA – ein Rückblick auf die geschichtlichen Impulse plebiszitärer Verfassungsbestimmungen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 23 (1992) 1, S. 131–145.
24.
Vgl. Lars P. Feld/Gebhard Kirchgässner, Direkte Demokratie in der Schweiz: Ergebnisse neuerer empirischer Untersuchungen, in: Theo Schiller/Volker Mittendorf (Hrsg.), Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002, S. 88–101.
25.
Vgl. Adolf Kimmel, Der Verfassungstext und die lebenden Verfassungen, in: Adolf Kimmel/Henrik Uterwedde (Hrsg.), Länderbericht Frankreich. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Bonn 20052, S. 256–259.
26.
Vgl. Claus Hecking, Das Parteiensystem Belgiens, in: Oskar Niedermayer/Richard Stöss/Melanie Haas (Hrsg.), Die Parteiensysteme Westeuropas, Wiesbaden 2006, S. 41–65.
27.
Vgl. Ludger Helms, Politische Opposition. Theorie und Praxis in westlichen Regierungssystemen, Opladen 2002, S. 155–178.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Martin Sebaldt für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.