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Die NATO nach dem Gipfel von Wales: Anker transatlantischer Partnerschaft und europäischer Sicherheit


2.12.2014
Die NATO ist das wichtigste Forum und der Anker der transatlantischen Partnerschaft.[1] Auch wenn das Verhältnis zwischen Europa und den USA beim NATO-Gipfeltreffen im walisischen Newport am 4. und 5. September 2014 nicht explizit auf der Tagesordnung der Staats- und Regierungschefs stand, ist es doch immer Teil der Agenda des Bündnisses. Denn die NATO ist die einzige Institution, die Europa und die USA aneinanderbindet. Dadurch ist sie die Versicherung Europas gegen Aggression von außen – eine Funktion, von der die EU mit ihrer anämischen Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik nur träumen kann. Darüber hinaus ist die NATO auch die Versicherung gegen innereuropäische Sicherheitsdilemmata und Konflikte. Sie bleibt zudem das maßgebliche Forum zur Koordination der globalen Sicherheitspolitik des Westens. Und nicht zuletzt fördert und legitimiert sie durch ihre Erweiterungs- und Partnerschaftspolitik demokratische und marktwirtschaftliche Regierungsstrukturen weltweit. All dies ist im Interesse Deutschlands, Europas und der USA. Gerade in Zeiten zunehmender Entfremdung – NSA-Skandale, ungleiche militärische Lastenteilung, stockende Freihandelsinitiativen – hatte sich daher mancher von diesem Gipfel nicht nur das übliche Bekenntnis zu gemeinsamen Werten und politischer Geschlossenheit erhofft, sondern eine wegweisende "Transatlantische Erklärung",[2] die der Partnerschaft neue Dynamik verleiht.

Zu so einem großen Wurf ist es in Newport nicht gekommen. Das kann auch nicht überraschen, denn allein schon die Positionen der Europäer zu den strittigen Themen im transatlantischen Verhältnis sind zu unterschiedlich für ein kraftvolles Bekenntnis zum Transatlantizismus. Auch bleibt die außenpolitische Ausrichtung der USA unter Barack Obama diffus: Die Politik des strategischen Rückzugs und Sich-Heraushaltens – Irak, Afghanistan, Libyen, Syrien – steht vollmundigen Ankündigungen ("Pivot to Asia") und punktuellem Engagement wie gegen den "Islamischen Staat" gegenüber. Wie immer man Obamas Außenpolitik interpretiert, bleibt jedoch unstrittig, dass sie nicht von gesteigertem Interesse an Europa gekennzeichnet ist. Zudem waren im September schon die Niederlage der Demokraten bei den Zwischenwahlen und die damit schrumpfende Gestaltungsmacht Obamas absehbar – also auch auf amerikanischer Seite keine guten Voraussetzungen für neue transatlantische Initiativen.

Abgesehen von diesen strukturellen Hindernissen stand der Gipfel ganz im Zeichen der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim durch Russland und die fortgesetzte russische Aggression in der Ukraine – das erforderliche Krisenmanagement ließ keine Muße, um eine tragfähige transatlantische Zukunftsagenda zu umreißen. Es blieb daher beim symbolischen Zusammenstehen und bei pragmatischen Beschlüssen zur kurz- bis mittelfristigen Krisenbewältigung.

Schon das ist nicht wenig. Die Verbündeten haben in Wales unter Beweis gestellt, dass auch eine NATO mit 28 Mitgliedern – und entsprechend unterschiedlichen Interessen, Bedrohungswahrnehmungen und geschichtlichen Erfahrungen – unter Druck handlungsfähig ist. Die Gipfel-Erklärung ist nicht nur die längste, die je von der NATO produziert wurde, sondern vor allem Ausdruck politischer Geschlossenheit und Reaktionsfähigkeit.[3] Bevor genauer betrachtet wird, welche Neuerungen der Gipfel gebracht hat, lohnt es daher, das strategische Selbstverständnis der Allianz im Vorfeld der Krise in der Ukraine zu beleuchten.

Die NATO als wandlungsfähiger Akteur



Die NATO hat sich seit ihrer Gründung ständig gewandelt, oft unter krisenhaften Streitigkeiten zwischen ihren Mitgliedern. Paradoxerweise sind gerade diese Wandlungsprozesse Ausweis der Stärke und Relevanz des Bündnisses. Denn die vorrangige Aufgabe der NATO war und bleibt es, die Sicherheit ihrer Mitglieder zu gewährleisten. Da sich die Bedrohungen dieser Sicherheit aber im Lauf der Zeit ändern, muss sich die Strategie der NATO ebenfalls ändern, damit sie ihrem Auftrag gerecht werden kann.

Die wichtigsten dieser strategischen Neuausrichtungen der NATO werden üblicherweise in einem Dreiphasenmodell beschrieben.[4] Demnach war die NATO von ihrer Gründung 1949 bis zum Ende des Kalten Krieges ganz auf die Eindämmung des Sowjetkommunismus, vor allem durch militärische Abschreckung, ausgerichtet. In einer zweiten Phase während der 1990er Jahre fokussierte sich die Allianz auf die Stabilisierung der entstehenden marktwirtschaftlichen Demokratien in Mittel- und Osteuropa, vor allem durch die Erweiterung der NATO. Mit dem Kosovokrieg 1999 oder spätestens dem Einsatz in Afghanistan begann eine dritte Phase, in der die NATO die Sicherheit ihrer Mitglieder vorrangig durch militärische Operationen außerhalb des Bündnisgebietes ("Stabilitätsprojektion") stärkte.

Insgesamt wurde die Aufgabe der NATO immer komplexer, da keine dieser Phasen die vorhergehende überflüssig machte. Auch in der dritten Phase blieben Abschreckung und Stabilisierung durch Erweiterung noch auf der Agenda des Bündnisses. Das zeigt sich auch im heute noch gültigen Strategischen Konzept der NATO von 2010, der wohl bedeutsamsten Leistung des in Wales verabschiedeten NATO-Generalsekretärs Anders Fogh Rasmussen.[5] Darin werden die Kernaufgaben des Bündnisses erstmals in Form von drei Säulen beschrieben: kollektive Verteidigung, Krisenmanagement und kooperative Sicherheit. Man könnte auch sagen: Abschreckung (Phase eins), Stabilitätsprojektion (Phase drei) und Zusammenarbeit mit Partnern in aller Welt, wobei den Partnern in Europa grundsätzlich die Tür zur Mitgliedschaft, sollten sie die notwendigen politischen Voraussetzungen erfüllen, offensteht (Phase zwei).

Als im Jahr 2013 die Vorbereitungen für den NATO-Gipfel in Wales anliefen, führten das absehbare Ende des NATO-Kampfeinsatzes in Afghanistan sowie die weit verbreitete Kampfmüdigkeit der Bündnispartner – sowie die fragilen und zweifelhaften Erfolge der Stabilitätsprojektion in Afghanistan und Libyen – zur Frage, ob die dritte Phase nicht an ihr Ende gekommen sei. Sollte der Gipfel in Wales daher nicht eine vierte Phase, "nach den Operationen",[6] ausrufen? Aber wie sollte die aussehen?

In der Tat war die Agenda des Gipfels 2014 ursprünglich ganz auf den Abschluss der ISAF-Mission ausgerichtet. Seit August 2003 hat die NATO die Führung dieser Stabilisierungsmission in Afghanistan inne; planmäßig sollen noch 2014 die letzten NATO-Kampfverbände abziehen. Der Kampfeinsatz war damit nicht nur der längste der NATO-Geschichte, sondern auch das erste Mal, dass eine NATO-geführte Operation außerhalb des euro-atlantischen Raumes stattfand. Er wurde zum Symbol für die "neue NATO" der dritten Phase, die sich im Zeitalter globalisierter Bedrohungen als Instrument globaler Stabilitätsprojektion definierte. Dieser Anspruch hat praktisch alle politische Kraft des Bündnisses in Afghanistan gebunden, der Einsatz dort war zugleich Daseinsbegründung und zentrale Aufgabe der NATO. Mit dem Ende von ISAF drängen sich der NATO viele Fragen auf, deren wichtigste lauten: "War der Aufwand das Ergebnis wert?" Und: "Wozu braucht es die NATO noch?"[7]

Die Beantwortung der ersten Frage verschiebt die NATO unter Verweis auf die ungewisse Entwicklung Afghanistans und die weitere politische und finanzielle Unterstützung des Landes durch den Westen in die Zukunft. Die zweite Frage hat Wladimir Putin beantwortet. Durch die Destabilisierung der Ukraine und die völkerrechtswidrige Annexion der Krim hat Russland eine Rückbesinnung der NATO auf ihren ursprünglichen Kernauftrag angestoßen, nämlich den Schutz der territorialen Integrität ihrer Mitglieder, insbesondere vor Aggression aus Moskau. Auch wenn sich die Konstellation mit der des Kalten Krieges nicht gleichsetzen lässt, zeigt doch das Vokabular der jüngsten Krise, dass die strategische Aufgabe ähnlich ist: Es geht um "Abschreckung" möglicher Aggression, die "Rückversicherung" (reassurance) besorgter Verbündeter und die militärische Logik von "Eskalationsleitern". Anders gewendet: Putin hat für die NATO entschieden, dass die geheimnisvolle vierte Phase sich vor allem als Rückbesinnung auf die erste Phase darstellen wird – Eindämmung Moskaus durch Abschreckung.

So mancher in der NATO begrüßt diese Rückbesinnung auf traditionelle Aufgaben: Langwierige Diskussionen um das "Narrativ" der NATO, über ihren konkreten Nutzen angesichts vager Bedrohungsszenarien, musste es in Newport nicht geben. Auch unliebsame Debatten über neue Aufgaben der NATO, beispielsweise im Bereich der Cyber- oder Energiesicherheit, werden entweder nur noch unter der Perspektive der Russland-Politik betrachtet oder sind von der Agenda gefallen – ungeachtet ihrer zukünftigen, breiteren Relevanz. So wird es interessant sein zu sehen, ob der neue NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg die von seinem Vorgänger im internationalen Stab der Allianz eingerichtete Abteilung für "Emerging Security Challenges", in der Themen wie Cyber- und Energiesicherheit prominent gebündelt werden, beibehalten oder wieder auf andere Divisionen verteilen wird. Solche neuen Aspekte der Sicherheitspolitik werden zwar in absehbarer Zukunft nicht das Kerngeschäft der NATO ausmachen, aber doch in denkbaren zukünftigen Konflikten eine erhebliche Rolle spielen, auch mit Blick auf das Kräftemessen mit Russland.[8]


Fußnoten

1.
Dieser Beitrag ist eine überarbeitete und erweiterte Fassung von Patrick Keller, Die NATO in Newport: Wegweiser durch die Themen des Gipfeltreffens, Analysen und Argumente 152/2014, http://www.kas.de/wf/doc/kas_38541-544-1-30.pdf?140829095247« (11.11.2014).
2.
Vgl. Julian Lindley-French, NATO’s Post-2014 Strategic Narrative, Wilton Park Conference Report, 2014, https://www.wiltonpark.org.uk/wp-content/uploads/WP1319-Report.pdf« (11.11.2014).
3.
Vgl. NATO, Wales Summit Declaration, 5.9.2014, http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm« (11.11.2014).
4.
Vgl. z.B. Johannes Varwick, 60 Jahre NATO – ein geschichtlicher Überblick: von Erfolgen und Herausforderungen, in: Bundeswehr Reader Sicherheitspolitik 3/2009, www.readersipo.de (11.11.2014).
5.
Vgl. Patrick Keller, Die Selbstvergewisserung der NATO: Das neue Strategische Konzept, Analysen und Argumente 86/2010.
6.
Patrick Keller, Nach den Operationen: Ausblick auf den NATO-Gipfel in Chicago, Analysen und Argumente 100/2012.
7.
Vgl. David S. Yost, NATO’s Balancing Act, Washington, D.C. 2014, S. 135–161.
8.
Vgl. Michael Rühle, NATO and Emerging Security Challenges. Beyond the Deterrence Paradigm, in: American Foreign Policy Interests, (2011) 6, S. 278–282.
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Autor: Patrick Keller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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