Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Sebastian Steingaß

Der Beitrag der EU zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit

Die EU und die internationale Wirksamkeitsagenda

Die internationale Wirksamkeitsagenda der EZ ist das Ergebnis einer Reihe Hochrangiger Foren in Rom (2003), Paris (2005), Accra (2008) und Busan (2011), sowie dem Ersten Hochrangigen Treffen der Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungszusammenarbeit im April 2014 in Mexiko. Bei diesen Treffen suchten die beteiligten Akteure nach Wegen, internationale EZ effizient zu gestalten und möglichst große Wirkungen zu erzielen. Dabei wurden konkrete Prinzipien zur Wirksamkeit von EZ entwickelt. Während in Rom noch die Verbesserung der Geberharmonisierung im Mittelpunkt stand, wurde die Agenda im Folgenden stark erweitert. Dabei hat sich der Fokus weg von Entwicklungshilfe hin zu Aspekten der Zusammenarbeit in Entwicklungsfragen verschoben, was sich vor allem in den Wirksamkeitsprinzipien von Busan widerspiegelt.[17] Inzwischen bringt die Globale Partnerschaft für wirksame Entwicklungszusammenarbeit, die infolge des Hochrangigen Forums von Busan aus der Taufe gehoben wurde, Regierungen, Privatunternehmen, und Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft aus Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern zusammen.

Die EU wird allgemein als wichtiger Akteur dieser globalen Bemühungen angesehen, EZ wirksamer zu gestalten.[18] Ihr Beitrag liegt zum einen im Bereich der Geberharmonisierung, da sie durch ihre internen Koordinierungsbemühungen wichtige Erfahrungen einbringen kann. Zum anderen ist es der EU in mehr als zehn Jahren teilweise gelungen, sich als Mittler zwischen Mitgliedstaaten und dem globalen Entwicklungsdiskurs zu etablieren. Zwar ist umstritten, wie groß der Beitrag der EU zu internationalen Normen in der EZ tatsächlich ist, dennoch konnten Maßnahmen zur Verbesserung der Wirksamkeit von EZ zunächst unter europäischen Gebern ausgehandelt und dann auf die internationale Ebene übertragen werden. Den EU-Institutionen und vor allem der Kommission kommen dabei eine Schlüsselrolle zu, da sie gleichzeitig EU-Initiativen zur Koordinierung vorantreiben und als Mitglied des OECD-Entwicklungsausschusses in internationalen Foren aktiv an der Entwicklung und Vermittlung der Agenda mitwirken.

Es ist dabei nicht verwunderlich, dass es sich beiden Normen, welche die EU zunächst erfolgreich in die internationale Wirksamkeitsagenda einbringen konnte, hauptsächlich um Vereinbarungen zur Geberharmonisierung handelte. Zu Beginn war die Wirksamkeitsagenda noch stark geprägt durch den Beitrag öffentlicher Geber von Entwicklungshilfe. Die EU-Institutionen konnten eine Führungsrolle in der Debatte einnehmen, weil sie ihre einschlägige Erfahrung aus den EU-internen Bemühungen um Harmonisierung und Geberkoordinierung mit den anderen traditionellen Gebern innerhalb des OECD-Entwicklungsausschusses teilen konnten. Daher gelang es besonders während der ersten Hochrangigen Foren in Rom, Paris und Accra mit teilweise großem Erfolg, EU-Selbstverpflichtungen und konkrete Vereinbarungen zur Geberharmonisierung im internationalen Diskurs unterzubringen, insbesondere in Bezug auf Arbeitsteilung und Budgethilfe.[19]

Diesen Ansatz setzte die EU in Busan und während des Treffens der Globalen Partnerschaft fort.[20] Dabei versuchte die Kommission, die EU-Mitgliedstaaten für weitergehende Maßnahmen zu gewinnen, um diese auch international vorantreiben zu können. Kern dieser Vorhaben zur Verbesserung der Geberharmonisierung war die gemeinsame Programmierung von EZ im jeweiligen Partnerland. Gemeinsame Programme sollen eine einheitliche Antwort auf den Entwicklungsplan des Partnerlandes ermöglichen. Dabei werden die konkrete Arbeitsteilung und Verteilung der Finanzzusagen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten in einem gemeinsamen Strategiepapier festgelegt und die bisherige bilaterale Programmplanung ersetzt.

In Busan gelang es der EU jedoch kaum, die internationale Wirksamkeitsagenda maßgeblich zu beeinflussen.[21] Dies lag zum einen daran, dass der EU interne Geschlossenheit fehlte, um ihre Maßnahmen international durchzusetzen. Eine gemeinsame Programmplanung bedarf der Harmonisierung von teilweise kontrovers betrachteten EZ-Modalitäten, wie beispielsweise die Vereinheitlichung von Programmzyklen, Konditionalitätsklauseln und Evaluierungsmechanismen. Der politische Wille, der nötig ist, um unterschiedliche Auffassungen von EZ zu überwinden, hat seit den späten 2000er Jahren innerhalb der EU jedoch erheblich nachgelassen. Es hat sich herausgestellt, dass die EU-Mitgliedstaaten einigen europäischen EZ-Modalitäten wie dem Budgethilfeansatz zunehmend kritisch gegenüberstehen. Im Zuge der jüngsten Entwicklungen in Nordafrika und dem Nahen Osten achtete die Kommission zwar darauf, die besondere Förderung von Menschenrechten, Demokratie und verantwortungsvoller Regierungsführung stärker zu berücksichtigen. Allerdings offenbarten sich im Zuge dieser Ereignisse die unterschiedlichen Auffassungen der europäischen Geber in Bezug auf Bedingungen für EZ (Konditionalität).[22] Die wachsende Skepsis gegenüber der bisherigen Praxis von Konditionalität und ihrer Wirksamkeit sowie ihre stärkere Politisierung infolge des "Arabischen Frühlings" haben Budgethilfe im Allgemeinen und ihre gemeinschaftliche Durchführung unattraktiver werden lassen. Das Erstarken der Schwellenländer hat ferner dazu geführt, dass EU-Mitgliedstaaten stärker nach eigenen Strategien suchen, um sich mit ihnen auseinanderzusetzen. Letztlich haben auch die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise gegenseitiges Misstrauen gefördert.

Zugleich hat sich jedoch auch die entwicklungspolitische Landschaft stark verändert. Sie ist komplexer und diversifizierter geworden. Die Anzahl der beteiligten Akteure in der internationalen EZ nimmt stetig zu. Gleichzeitig wird die EZ selbst immer komplexer, da neben handelspolitischen Maßnahmen, technischer und finanzieller Zusammenarbeit, auch sicherheits-, umwelt- und migrationspolitische Aspekte immer stärker miteinbezogen werden müssen. Durch den Aufstieg der Schwellenländer, unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit und Entwicklungsfinanzierung jenseits der öffentlichen Entwicklungshilfe verlieren traditionelle Ansätze zur Erhöhung der Wirksamkeit von EZ wie die Geberharmonisierung stark an Bedeutung.

Ausblick

Die Veränderungen in der internationalen EZ haben die EU in ihrer Vorreiterrolle im Bereich der Geberharmonisierung unter Druck gesetzt, da ihr Beitrag in diesem Bereich inzwischen weniger nachgefragt wird. Allerdings geht die "federating role" der EU über die bloße Koordinierung der EZ ihrer Mitgliedstaaten hinaus. Durch die Ausschöpfung ihres kollektiven Potenzials ist die EU grundsätzlich in der Lage, internationale Normen in der EZ nachhaltig zu beeinflussen.

Das Jahr 2015 ist dabei von entscheidender Bedeutung. Die Frist zur Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele läuft Ende des Jahres ab. Die internationale Gemeinschaft ist bemüht, den neuen globalen Rahmen für Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung rechtzeitig auszuarbeiten. Die Wirksamkeitsagenda droht dabei jedoch in den Hintergrund zu geraten. Denn bisher bleibt weitgehend unbeantwortet, wie die neuen Sustainable Development Goals und die Wirksamkeitsagenda miteinander zusammenhängen sollen.

Um den Anspruch Europas innerhalb dieser Debatten zu unterstreichen, hat die EU 2015 zum "Europäischen Jahr für Entwicklung" erklärt. Die EU ist bestrebt, auf diese Herausforderungen mit ehrgeizigen Verpflichtungen und Beiträgen einzugehen. So hat sie im Frühjahr 2014 in ihrer gemeinsamen Position für das Treffen der Globalen Partnerschaft in Mexiko erklärt, die Wirksamkeitsagenda stärker mit den Überlegungen zu den Entwicklungszielen der Post-2015-Agenda verknüpfen zu wollen, um eine bessere Verwirklichung dieser Ziele zu erreichen.[23] Die jüngste Schlussfolgerung zur Post-2015-Agenda des Rates der EU enthält jedoch nur wenige Hinweise auf die Wirksamkeitsagenda. Der zukünftige Beitrag der EU zur Verbesserung der Wirksamkeit von EZ hängt entscheidend davon ab, wie gut es ihr gelingt, beide Diskussionen stärker zu verknüpfen und diese Verknüpfung international voranzubringen.

Fußnoten

17.
Vgl. Busan Partnership for Effective Development Co-operation, Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness, 29.11.–1.12.2011, Busan, http://www.oecd.org/dac/effectiveness/49650173.pdf« (2.1.2015).
18.
Vgl. OECD-DAC, European Union – DAC Peer Review of Development Co-operation, Paris 2012.
19.
Vgl. Maurizio Carbone, The European Union, Good Governance and Aid Co-ordination, in: Third World Quarterly, 31 (2010) 1, S. 13–29.
20.
Vgl. Council of the European Union, Council Conclusion on the EU Common Position for the Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness (Busan, 29 November–1 December 2011), 14.11.2011; Council of the European Union, Council Conclusions on the EU Common Position for the First High Level Meeting of the Global Partnership for Effective Development Co-operation (Mexico City on 15–16 April 2014), 17.3.2014.
21.
Vgl. Concord (Anm. 4), S. 21.
22.
Vgl. Jan Vanheukelom, Political Conditionality in the EU’s Development Cooperation – Pointers for a Broader Debate, in: Great Insights, 1 (2012) 2, S. 11f.
23.
Vgl. Council of the European Union 2014 (Anm. 20); ders., Council Conclusions on a Transformative Post-2015-Agenda, 16.12.2014.
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