APuZ 1-2/2016 Schulden
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Einhegen oder pflegen? Internationale Regulierung von Staatsverschuldungskrisen im langen 20. Jahrhundert


4.1.2016
Monetäre Schulden gehen hervor aus Kreditbeziehungen zwischen mindestens zwei Akteuren, dem Schuldner und dem Gläubiger. Staatsverschuldung ist so gesehen Gegenstand sozialer Praktiken sowie wissenschaftlicher und politischer Interpretationen über ihren Nutzen. Entsprechend divergierten je nach historischem und geografischem Kontext die Meinungen darüber, wie sinnvoll oder schädlich öffentliche Verschuldung sei und wie man am besten mit Verschuldungskrisen von Staaten umzugehen habe.

Vergleicht man jedoch die Vormoderne mit der Moderne, so lässt sich eine Zäsur ausmachen, die die Zeit ab dem 19. Jahrhundert von der vorigen unterscheidet. In der Vormoderne kannten sich Gläubiger und Schuldner meist und gingen ad personam eine Kreditbeziehung ein. Fürsten und Monarchen liehen sich Geld von einzelnen Bankhäusern, oder es konnten sogar Kreditgeber und -nehmer in einer Person aufgehen, wie das Beispiel der Niederlande demonstriert: Die politischen Vertreter der niederländischen Republik der Sieben Vereinigten Provinzen finanzierten die von ihnen geplanten öffentlichen Ausgaben oftmals mit einer Anleihe, die sie als Merchant Banker selber zeichneten und hielten. Ob einer konkreten Persönlichkeit oder Personengruppe eine gewünschte Summe zur Verfügung gestellt wurde und wofür sie Kredite erhielt, bestimmten also weniger Diskurse über den Sinn und die Notwendigkeit von Verschuldung für Regierungshandeln im Allgemeinen, als vielmehr der politische und soziale Kontext.[1]

Im Laufe des 19. Jahrhunderts veränderte sich das Verhältnis zwischen privaten Gläubigern und öffentlichen Schuldnern grundlegend. Erstens traten an die Stelle von Krediten, die an Personen oder Landstände gebunden waren, öffentliche, an den Staat gebundene Schulden. Sie nahmen nicht einzelne Regierungen, sondern alle Bügerinnen und Bürger in die Pflicht, und ihre Tilgung erfolgte über Steuereinnahmen. Schulden aufzunehmen, um etwa Infrastrukturmaßnahmen zu finanzieren und Haushaltsdefizite zu überbrücken, wurde zu einem grundlegenden Merkmal staatlichen Handelns.[2] In der Öffentlichkeit debattierten die Zeitgenossen nun weniger darüber, ob der Staat sich überhaupt verschulden sollte, sondern darüber, wie hoch oder wie gering Staaten sich verschulden sollten und welche Kreditgeber und Finanzinstrumente hierfür die besten seien.

Zweitens führte die ökonomische Integration der Märkte seit Mitte des 19. Jahrhunderts zu einer zunehmenden internationalen Investitionstätigkeit. Banken begannen, ihre Geschäftsaktivitäten systematisch über nationalstaatliche Grenzen auszuweiten. Die von England im 18. Jahrhundert ausgehende "finanzielle Revolution" professionalisierte das Bankgeschäft, und es entstanden neue Techniken und Praktiken für die Verschuldung von Unternehmen und Staaten.

Spätestens am Ende des 19. Jahrhunderts finanzierten moderne Steuerstaaten weltweit nun drittens ihre Ausgaben regelmäßig über festverzinsliche Wertpapiere und nutzten Anleihen, um Haushaltsdefizite auszugleichen. Diese Papiere fanden eine große Nachfrage auf den heimischen und ebenso auf den internationalen Kapitalmärkten. Der moderne Steuerstaat und der moderne Finanzmarkt entstanden zur selben Zeit und mit starkem gegenseitigen Interesse. Staatliche Zahlungskrisen strapazieren dieses Verhältnis aber seitdem.

Besonders oft gerieten in der Moderne Länder in Zahlungsverzug, die sich im Ausland massiv verschuldet hatten. Viele Staatsbankrotte waren in der Vergangenheit eine Folge exzessiver Auslandsverschuldung.[3] Deshalb gilt den Auslandsschulden in sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Debatten besondere Aufmerksamkeit. Von einer Auslandsverschuldungskrise ist in der Forschung landläufig die Rede, wenn eine Situation vorliegt, in der Staaten die bei ausländischen Gläubigern aufgenommenen Tilgungszahlungen ihrer Kredite oder die Anleihen und deren Zinsen nicht bedienen können oder wollen, ihren Schuldendienst in unterschiedlichem Ausmaß unterbrechen oder einstellen.

Auslandsverschuldungskrisen sind zudem selten Einzelfälle. So erklärten in den vergangenen 150 Jahren wiederholt mehrere Länder zugleich, ihren Schuldendienst einstellen zu müssen. Mehrere Länder bedienten gleichzeitig ihre Verpflichtungen nur teilweise oder überhaupt nicht in den 1870er und 1880er Jahren; eine ähnliche Situation trat kurz vor und dann kurz nach dem Ersten Weltkrieg erneut ein, ebenso in den 1930er und 1940er Jahren, in den 1980er Jahren sowie Ende der 1990er Jahre und seit 2007. Üblicherweise erfassten weitere ökonomische Turbulenzen die betroffenen Volkswirtschaften zusätzlich: Länder, die ein Moratorium ankündigten oder gar ihren Bankrott erklärten, kämpften zeitgleich mit Krisen ihres Banken-, Währungs- und Finanzsystems. Ein weiteres gemeinsames Merkmal gehäufter Auslandsverschuldungskrisen ist ihre Vorgeschichte: Vor ihrem Eintreten wiesen die Zinsen auf den Kapitalmärkten ein vergleichsweise niedriges Niveau auf, öffentliche Anleihen erfreuten sich wie in den 1860er Jahren einer massiven Nachfrage, oder es fand wie Mitte der 1970er Jahre ein regelrechter internationaler Boom in der Kreditvergabe an die öffentliche Hand statt. Die empirischen Befunde einer auf- und abschwingenden Intensität internationaler Finanztransaktionen zwischen der öffentlichen Hand und privaten Investoren und ihrem regelmäßigen Kulminationspunkt in gehäuften Auslandsverschuldungskrisen interpretieren einige Forscher daher als Teil zyklischer Konjunkturen des kapitalistischen Weltsystems.[4]

Festhalten lässt sich, dass die zunehmende Integration der Finanzmärkte seit dem 19. Jahrhundert dazu führte, dass die Verschuldungskrise eines Staates bis heute selten allein blieb. Je höher sich ein Land bei ausländischen Geldgebern verschuldete, umso abhängiger wurde es von denjenigen Entwicklungen, die die Launen der Investoren lenkten. So versiegte der ausländische Kapitalimport in den vergangenen 150 Jahren oftmals abrupt infolge eines Vertrauensverlustes auf den Finanzmärkten. Dieser wurde häufig durch politische und wirtschaftliche Krisen hervorgerufen, die das Schuldnerland selbst gar nicht betrafen. Wenn dieser Faktor alleine nicht schon reichte, um zahlungsunfähig zu werden, so führte nicht selten der in Vertrauenskrisen einsetzende plötzliche Wertanstieg der eigenen Auslandsschulden dazu. Da sie in der Regel in einer fremden Währung bedient werden müssen, steigt und fällt der Wert der aufgenommenen Schulden mit den volatilen Zinsentwicklungen jener internationalen Leitwährungen, die auf den Anleihen vermerkt sind oder auf die die Kreditverträge lauten. Neben einer ungünstigen volkswirtschaftlichen Gesamtsituation eines Landes lösen auch weltwirtschaftliche und politische Interdependenzen Auslandsverschuldungskrisen aus.


Fußnoten

1.
Vgl. David Stasavage, States of Credit: Size, Power, and the Development of European Politics, Princeton 2011.
2.
Vgl. Hans-Peter Ullmann, Der deutsche Steuerstaat. Geschichte der öffentlichen Finanzen vom 18. Jahrhundert bis heute, München 2005.
3.
Zu den allgemeinen Trends aus makroökonomischer Perspektive vgl. Carmen M. Reinhart/Kenneth Rogoff, This Time Is Different. Eight Centuries of Financial Folly, Princeton 2009.
4.
Vgl. u.a. Christian Suter, Debt Cycles in the World Economy. Foreign Loans, Financial Crises, and Debt Settlements, 1820–1990, Boulder u.a. 1992.
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Autor: Laura Rischbieter für bpb.de
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