Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.
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Wie kann Außenpolitik demokratischer werden? - Essay


11.7.2016
Außenpolitik haftet das Vorurteil an, abgehoben und elitär zu sein. Die Karikatur der kleinen (männlichen) Machtelite, die in verrauchten Hinterzimmern die Schachfiguren der Weltpolitik ihren eigenen Interessen entsprechend bewegt, ist jedoch spätestens seit dem Ende des Kalten Krieges, dem Wegfall der atomaren Bedrohung in Europa und dem weltweiten Aufstieg zivilgesellschaftlicher Organisationen überholt. Außenpolitik ist komplexer geworden und kann immer weniger allein von politischen Entscheidungsträgern kontrolliert werden.

Um dies zu erkennen, genügt ein Blick etwa auf die anhaltenden Umwälzungen in der arabischen Welt. Einer der Konfliktfaktoren, die Grenzziehungen nach dem Ersten Weltkrieg durch die damaligen Großmächte, war zwar eine solche Federstrich-Vereinbarung zwischen diplomatischen Gesandten ohne Rücksicht auf die lokale Bevölkerung. Gleichwohl liegt der Kern der aktuellen Krise weniger in den bestehenden Staatsgrenzen als in der schon lange schwelenden Unzufriedenheit der Menschen mit ihren Regierungen. Wenn staatliche Strukturen zerfallen und nichtstaatliche Akteure erstarken – Milizen und terroristische Gruppierungen ebenso wie Widerstandsbewegungen und Bürgerorganisationen – ist die "klassische" Außenpolitik schnell am Ende ihrer Mittel.

Mit der seit 2015 sehr hohen Zahl an Flüchtlingen kommen diese Konflikte zum Teil auch nach Deutschland. Lokales Handeln wird plötzlich außenpolitisch bedeutend, etwa wenn die Bilder einer gelebten Willkommenskultur in Teilen der deutschen Bevölkerung im vergangenen Sommer um die Welt gehen. Für viele Deutsche ist die sogenannte Flüchtlingskrise die erste spürbare Manifestation eines sich schon länger abzeichnenden Trends: An die Seite der Diplomatie als Konstante zwischenstaatlicher Beziehungen tritt die Zivilgesellschaft als Akteur.

Aber spiegelt sich dies im außenpolitischen Diskurs in Deutschland wider? Wie kann die Zivilgesellschaft im Sinne einer "demokratischen Außenpolitik" im außenpolitischen Gestaltungsprozess von vornherein mitgedacht werden?

Elitendiskurs Außenpolitik?



In der Geschichte der Bundesrepublik diskutierte die Bevölkerung bei Fragen internationaler Politik stets intensiv mit und prägte somit auch die Debatte um außenpolitische Entscheidungen jenseits eines Elitendiskurses: von den Diskussionen über das Für und Wider von Westbindung und Ostpolitik in der Nachkriegszeit über die Golf- und Jugoslawienkriege der 1990er Jahre bis hin zu den jüngst vermehrt in den Vordergrund tretenden Fragen rund um die wirtschaftliche Integration in Europa und den transatlantischen Handel – wann immer ein Sachverhalt "die Menschen berührt", melden sie sich zu Wort.

In dieser Wahrnehmung von Nähe beziehungsweise Ferne liegt auch die historisch begründete Ursache für den Eindruck von Außenpolitik als Elitenprojekt: Über Jahrhunderte hinweg änderten außenpolitische Entscheidungen nicht viel am alltäglichen Leben des Großteils der Bevölkerung; Kriege erschienen oftmals als notwendiges Übel, und die wirtschaftlichen Verhältnisse waren hart genug. Noch Mitte des 20. Jahrhunderts erklärten Politikwissenschaftler der "realistischen Schule" die internationalen Beziehungen anhand von Billardkugeln: Nicht innere Einflüsse (sprich: das politische System, Ideologien oder gesellschaftliche Faktoren) bestimmen demzufolge ihre Bewegung (sprich: die Außenpolitik der Staaten), sondern allein ihre Position im Verhältnis zu den anderen (sprich: im internationalen Machtgefüge).

In der öffentlichen Wahrnehmung vollzog sich nach der traumatischen Erfahrung des Zweiten Weltkrieges ein Wandel. Angesichts des erreichten Zustands von Frieden und relativem Wohlstand sahen die Menschen in Westeuropa Krieg als unter allen Umständen zu vermeidendes Übel an. Deshalb begannen sie, sich einzumischen, zum Beispiel bei der damals wie heute aktuellen Frage, ob gegenüber Moskau Entspannungspolitik oder Härte Vorrang haben sollte. Zugleich entwickelte sich ein politisch-gesellschaftlicher Grundkonsens über eine auf Austausch und Verständigung gerichtete Rolle Deutschlands in der Welt.

Seit Beginn der 1990er Jahre haben die miteinander verbundenen, sich mitunter verstärkenden Prozesse globaler wirtschaftlicher Verflechtung und vertiefter europäischer Integration das Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure wesentlich gefördert. Die in diesen Zusammenhängen verhandelten Fragen gegenseitiger Abhängigkeiten berühren die Menschen und den Wohlstand im Land oftmals direkter als die medial vermittelten Konflikte in der Welt, selbst wenn die Bundeswehr an deren Beilegung beteiligt ist. Insofern ist es nicht verwunderlich, wenn Bürgerinnen und Bürger durch solche lebensnahen Themen wie die Gemeinschaftswährung Euro oder offene Grenzen auf die immer spürbareren Auswirkungen von Außenpolitik aufmerksam werden.

Die Teilung der Welt in Ost und West in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts war zwar hochgefährlich, sorgte zugleich aber für klare Verhältnisse. Die heutige Multipolarität mit mehreren konkurrierenden Machtzentren ist zunächst weitaus weniger bedrohlich, dennoch stellt sie die Regierungen und Außenpolitikexperten weltweit vor große Herausforderungen. Denn auch ein Vierteljahrhundert nach dem Ende der Blockkonfrontation herrscht keineswegs Einigkeit über die Wirkungsmechanismen von Multipolarität. Seit dem Ende des Kalten Krieges wird immer deutlicher, dass es auf zentrale außenpolitische Fragen keine einfachen Antworten gibt. Ist ein Konflikt auf diplomatischem Wege oder militärisch zu lösen? Funktioniert "Wandel durch Handel"? Schadet die EU-Erweiterung der europäischen Integration? Über diese Fragen lässt sich trefflich streiten – und Streit ist der Anfang eines fruchtbaren außenpolitischen Diskurses.


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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/ Autor: Cornelius Adebahr für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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