Urban farming in der Riverpark Farm im Alexandria Center in New York 2013.

11.11.2016 | Von:
Ulrike Grabski-Kieron

Politik im und für den ländlichen Raum

Im Blickpunkt: Agrarstrukturpolitik

Im europäischen Politikfeld zur Entwicklung ländlicher Räume nimmt die Agrarpolitik eine besondere Stellung ein, weil sie mit ihren Teilpolitiken der Markt- und Preispolitik, der Struktur- und Agrarumweltpolitik, direkt oder indirekt auf Entscheidungen zur Landnutzung einwirkt. Im Mittelpunkt steht die Agrarstrukturpolitik. Die gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) hat sich seit den 1960er Jahren mehrfach gewandelt. Der entscheidende Impuls zur Etablierung einer Politikachse für die ländliche Raumentwicklung ging 1996 von der Konferenz von Cork (Irland) aus. Das dort verabschiedete Zehn-Punkte-Programm für die Entwicklung ländlicher Räume in Europa lenkte die Aufmerksamkeit darauf, die regionalen Disparitäten und besonderen Problemlagen in der ländlichen Entwicklung wirksam aufzufangen. Es formulierte dazu ein Spektrum neuer agrarstrukturpolitischer Orientierungen, zu denen unter anderem auch innovative Ansätze einer integrierten ländlichen Entwicklung gehörten. Im Zuge der Agenda 2000 der EU wurde die Programmatik ländlicher Raumentwicklung erstmals als sogenannte Zweite Säule der EU-Agrarpolitik neben die klassische Markt- und Preispolitik (Erste Säule) gestellt. Wenn auch zwischenzeitlich weitere Reformen der EU-Agrarpolitik dazu geführt haben, die Zweite Säule über die Jahrzehnte hinweg finanziell besser auszustatten, steht ihr Finanzvolumen nach wie vor hinter dem der Ersten Säule zurück. Dieser Umstand wie auch die für die in jeder Förderperiode vorgenommenen inhaltlichen Anpassungen an veränderte Ausgangslagen in der ländlichen Entwicklung geben immer wieder Anlass zu kritischen Diskursen.[9]

Auch die EU-Gemeinschaftsinitiative LEADER (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale), die heute einen festen Platz in der Förderlandschaft der ländlichen Raumentwicklung einnimmt, nahm in den 1990er Jahren ihren Anfang. Erstmals stellte sie die lokale und kleinregionale Handlungsebene der peripheren ländlichen Räume Europas in den Fokus, um damit neue Lösungen für die Probleme dieser Regionen zu finden. Sie adressierte die ländlichen Akteure vor Ort und zielte darauf ab, ländliche Entwicklung aus dem Erkennen und Ausschöpfen der jeweiligen regionalen Potenziale voranzutreiben. Hatte LEADER zunächst den Charakter eines "Labors" für innovative ländliche Regionalentwicklung, ist die LEADER-Programmatik heute als allgemeiner Schwerpunkt in der Förderung der EU-Agrarpolitik angekommen. Erfahrungsaustausch und Wissenstransfer der LEADER-Aktionsgruppen und deren Partner zählen über die Projektarbeit hinaus seit jeher zu den Zielen des Programms. Heute wird die ländliche Raumentwicklung in Regionen und vor Ort vielfältig durch LEADER-Netzwerke getragen, die zudem auf den verschiedenen Handlungsebenen institutionelle Unterstützung erfahren, etwa durch die Deutsche Vernetzungsstelle LEADER.[10]

2016 hat die Nachfolgekonferenz von Cork ("Cork 2.0") die Programmatik der EU-Politik für die ländlichen Räume grundsätzlich bestätigt und gemäß der aktuellen Anforderungen in einem neuen Zehn-Punkte-Programm justiert.[11] Betont werden zukunftsweisende inhaltliche Ausrichtungen wie der konsequente Ausbau ländlicher Wertschöpfungsketten oder die Teilhabe an Wissen und Innovation, und dem Governance-Ansatz wird weiterhin eine besondere Bedeutung beigemessen.

Umsetzung der Politik im Mehrebenensystem

Die Wirkungsmechanismen der EU-Agrarstrukturpolitik entfalten sich über die verschiedenen politischen Ebenen hinweg in differenzierten Ziel- und Anreizsystemen, die in komplexen Abstimmungsprozessen auf die nationale und – in Deutschland – auf die föderative Ebene der Bundesländer "heruntergebrochen" werden. Die EU-Agrarpolitik folgt den Leitzielen der von der Europäischen Kommission verabschiedeten "Europa 2020-Strategie".[12] Daraus leiten sich die aktuell gesetzten Prioritäten in der Entwicklung ländlicher Räume ab, die mit folgenden Schlagworten umrissen werden:
  • Wissenstransfer, Bildung und Beratung,
  • Wettbewerbsfähigkeit,
  • Lebensmittelketten und Risikomanagement,
  • Förderung von Ökosystemen,
  • Förderung der Ressourceneffizienz,
  • Arbeit und Entwicklung im ländlichen Raum sowie
  • Priorität für methodische Ansätze.
Diese finden in den geltenden Förderkorridoren der unterschiedlichen Europäischen Struktur- und Investitionsfonds, die im "Gemeinsamen strategischen Rahmen" (GSR) zusammengebunden werden, ihren Niederschlag. Der Agrarstrukturpolitik selbst steht dabei der "Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung der ländlichen Räume" (ELER-Fonds) zur Verfügung. Mit seinen vier Förderkorridoren – Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, Agrarumweltmaßnahmen und Tierschutz, integrierte ländliche Entwicklung und Förderung lokaler und regionaler Entwicklungsstrategien sowie Impulse für lokale und regionale Aktionsgruppen (LEADER) – unterstützt er die Umsetzung der genannten Zielprioritäten auf europäischer Ebene. Er ist zentrales Instrument der EU zur ländlichen Raumentwicklung im Rahmen der Agrarstrukturpolitik. Dabei bleiben Spielräume für nationale Ausgestaltung erhalten, was dem Ansatz entspricht, der Vielfalt ländlicher Regionen und den Spezifika regionaler Problemlagen entgegenzukommen.

In verwaltungstechnisch-organisatorischer und rechtlicher Hinsicht vollzieht sich diese Ausgestaltung im Mehrebenensystem EU-Bund-Bundesländer mithilfe verschiedener Steuerungsinstrumente: Die "Durchgängigkeit" der gesamten EU-Förderprogrammatik und der zur Verfügung stehende Finanzierungsrahmen wird mit Blick auf die nationale Ebene in der laufenden Förderperiode 2014 bis 2020 durch die "Partnerschaftsvereinbarung" zwischen der EU-Kommission und der Bundesrepublik Deutschland festgelegt. In diesem Dokument wird beschrieben, wie die Finanzmittel in der geltenden Förderperiode eingesetzt werden sollen, um die Ziele der "Europa 2020-Strategie" im jeweiligen nationalen Rahmen zu erreichen.

Auf Bundesebene stellt die "Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) von Bund und Ländern den maßgeblichen Rahmen dar, in dem nationale und europäische Programmansätze "zusammengebunden" werden: Die Ziele des ELER-Fonds werden in Anpassung an die nationalen und ländereigenen Bedürfnisse zur Entwicklung ländlicher Räume ausgestaltet und modifiziert und die EU-Finanzmittel von Bund und Ländern mittels Ko-Finanzierung aufgestockt. Die Verteilung der Finanzmittel und die für einen bestimmten Zeitraum geltenden Fördergrundsätze werden im gemeinsam von Bund und Ländern ausgehandelten GAK-Rahmenplan festgeschrieben, der in seiner aktuellen Fassung bis 2019 gilt.[13] Doch auch Gestaltungsspielräume für die einzelnen Bundesländer werden berücksichtigt. Sie füllen diese, eingepasst in die Förderung der Gemeinschaftsaufgabe, in eigenen operationellen Programmen zur ländlichen Entwicklung aus. Hier finden sich im Vergleich der Bundesländer durchaus unterschiedliche Gewichtungen der Förderstränge wieder. Der aktuelle GAK-Rahmenplan gliedert zahlreiche Förderbereiche aus und berücksichtigt dabei auch Maßnahmen zur integrierten ländlichen Entwicklung, um ländliche Strukturen zu verbessern. So gelten beispielsweise die Erstellung integrierter Entwicklungskonzepte, der Aufbau eines Regionalmanagements oder die Dorferneuerung als förderfähige Tatbestände.[14]

Über die genannten Regelungen und Instrumente hinaus unterstützen Bund und Bundesländer die Entwicklung ländlicher Räume zurzeit mit zahlreichen weiteren Initiativen, Programmen und Modellvorhaben. Prominentes Beispiel dafür ist die "Bundesinitiative ländliche Entwicklung" der Bundesregierung, in deren Rahmen das Bundesprogramm "Ländliche Entwicklung" aufgelegt ist. In der Programmperiode bis 2020 werden die zur Verfügung gestellten Finanzmittel unter anderem dafür verwendet, Modell-, Forschungs- und Entwicklungsvorhaben, Wettbewerbe oder Projekte des Wissens- und Informationstransfers umzusetzen. Dazu zählen beispielsweise das bereits gestartete Modellvorhaben "Land(auf)Schwung" oder der Wettbewerb "Kerniges Dorf – Umbau gestalten".[15]

Auch andere ressortspezifische Initiativen und Förderprogramme richten ihr Augenmerk aktuell verstärkt auf Problemkreise der ländlichen Entwicklung. So wendet sich die Städtebauförderung besonders auch an die ländlichen Klein-und Mittelstädte, um drängende Probleme, die sich dort in der Innenentwicklung oder in der Erhaltung der Daseinsvorsorge vielerorts stellen, zu lösen.[16]

Schlussbemerkung

Die Entwicklung ländlicher Räume in Europa und in Deutschland ist Gegenstand eines breiten Politikfelds. Über die Einbettung in den politischen Kontext der EU hinaus wird die Thematik auf der nationalen Ebene unterschiedlich ausgefüllt. In Deutschland findet die Entwicklung ländlicher Räume in vielfältigen programmatischen Handlungsansätzen ihren Niederschlag. Dies kommt der Forderung nach einer querschnittsorientierten, auf Synergien angelegten ländlichen Entwicklung entgegen. Wie die angeführten Beispiele deutlich machen, sind über die traditionellen Förderthemen wirtschaftlicher oder städtebaulicher Entwicklung in den vergangenen Jahren weitere Initiativen und Vorhaben auf den Weg gebracht worden. Sie zielen darauf ab, öffentliche und private Akteure in der ländlichen Regional-, Kommunal- und Dorfentwicklung zu befähigen, eigenverantwortliche Problemlösungen zu finden, diese in Konzepten zu strukturieren und schließlich auch zu realisieren. Dies folgt dem Paradigma governance-geprägter Planungskultur im ländlichen Raum, die sich auch in den Orientierungen der zur Verfügung stehenden Instrumente und Förderlinien in der EU, im Bund und in den Bundesländern zeigt.

Fußnoten

9.
Vgl. Rico Kaufer et al., Steuerungspotentiale der Agrar- und Raumordnungspolitik für ökologisch und ökonomisch nachhaltige ländliche Regionen, in: Raumforschung und Raumordnung 71/2013, S. 381–396; Peter Weingarten/Barbara Fährmann/Regina Grajewski, Politik zur Entwicklung ländlicher Räume als 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik, in: Helmut Karl (Hrsg.), Koordination raumwirksamer Politik. Mehr Effizienz und Wirksamkeit von Politik durch abgestimmte Arbeitsteilung, Hannover 2014, S. 23–49; Dieter Kirschke/Ulrich Koester/Astrid Häger, Ist die EU-Agrarpolitik ihr Geld wert?, in: Wirtschaftsdienst 4/2014, S. 288–293.
10.
Vgl. Deutsche Vernetzungsstelle LEADER, Netzwerk Ländliche Räume, http://www.netzwerk-laendlicher-raum.de«.
11.
Vgl. The Cork Declaration 2.0, 6. 9. 2016, http://ec.europa.eu/agriculture/events/2016/rural-development/cork-declaration-2-0_en.pdf«.
12.
Vgl. Europäische Kommission, Europa 2020. Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, 3. 3. 2010, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:DE:PDF«.
13.
Vgl. Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 2016–2019, Juli 2016, http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/Foerderung/Rahmenplan2016-2019.pdf?__blob=publicationFile«.
14.
Vgl. ebd.
15.
Siehe Bundesprogramm "Ländliche Entwicklung" unter www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/BULE/bule_node.html.
16.
Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Städtebauförderung: Ziele, Finanzierung und Mittelverteilung, o. D., http://www.staedtebaufoerderung.info/
StBauF/DE/Grundlagen/Mittelverteilung/Mittelverteilung_node.html
.
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