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Zur Privatisierung von Infrastruktur. Staat im Vorteil


11.4.2017
Der grundsätzliche Vorrang privater Initiative und privaten Eigentums vor staatlichem Handeln ist ein zentrales Prinzip der Sozialen Marktwirtschaft und eine Voraussetzung ihres seit Jahrzehnten nicht zu bestreitenden Erfolgs. Ausnahmen bestätigen diese Regel und bedürfen deshalb eher einer Begründung, auch wenn der aktuelle tendenziell wieder nach "mehr Staat" rufende Zeitgeist anderes zu suggerieren scheint.

Privates Eigentum und privatwirtschaftliche, durch Markt und Wettbewerb gesteuerte und kontrollierte unternehmerische Tätigkeit gewährleisten wirtschaftliche Freiheit, ökonomische Effizienz und Anpassung an sich verändernde Marktverhältnisse und damit Wohlstand und soziale Sicherheit für die Bürgerinnen und Bürger. Sofern eine soziale Flankierung des Marktgeschehens erforderlich ist, sollte sie durch die Ausgleichs- und Förderinstrumente der Sozial-, Arbeits- und Strukturpolitik und nicht durch unternehmerische Betätigung des Staates erfolgen.[1] Der Staat hat lediglich die Aufgabe, dem Markt Spielregeln zu setzen – schon deshalb sollte er, um ein altes wie nach wie vor zutreffendes Bild wiederzugeben, nicht als Schiedsrichter gleichzeitig Mitspieler sein. Dazu mag, wo die "unsichtbare Hand" des Marktes ihre normalerweise segensreichen Wirkungen nicht entfalten kann, der Staat klar abgegrenzte öffentliche Güter zur Verfügung stellen. Eine Abkehr von der Liberalisierung durch zunehmende Staatseingriffe in das "offensichtliche und einfache System der natürlichen Freiheit" (Adam Smith)[2] führt zu verschlechterten Wohlfahrtsergebnissen.

Ausgangssituation



In der Bundesrepublik ging Anfang der 1970er Jahre ein fast zwei Jahrzehnte andauernder Boom mit niedriger Arbeitslosigkeit und starken Wachstumsraten zu Ende, der nur von der leichten Rezession des Jahres 1967 unterbrochen wurde. Damals wurde das "Wachstums- und Stabilitätsgesetz" auf den Weg gebracht. In der Wirtschaftskrise der frühen 1970er Jahre, die mit hoher Arbeitslosigkeit und anhaltender Inflation verbunden war, dominierten keynesianische Konzepte, also eine eher interventionistische Wirtschaftspolitik. Diese bestach durch chronische Erfolglosigkeit bei gleichzeitigem drastischen Anstieg von Staatsschulden und Sockelarbeitslosigkeit. Es folgte zu Beginn der 1980er Jahre eine angebotsorientierte und in einigen Bereichen neu auf Privatisierung abhebende Politik, in Großbritannien bereits seit 1979, in den USA seit 1980. Statt durch staatliche Maßnahmen sollte die Wirtschaft nun durch Entlastungen von Unternehmen gefördert werden.

Der "schlanke Staat" wurde einige Jahre zum Leitbild, positiv wirkte sich auch die auf europäischer Ebene vorangetriebene Öffnung durch den Binnenmarkt aus. Während sich in der ehemaligen DDR im Zuge der Wiedervereinigung die Notwendigkeit ergab, die sozialistische Staatswirtschaft in eine von Wettbewerb geprägte, offene Marktwirtschaft überzuleiten, sollten in den "alten" Bundesländern bereits in den 1980er Jahren Privatisierungen die Marktkräfte stärken und den staatlichen Einfluss auf das Wirtschaftsgeschehen zurückdrängen. Liberalisierungen der Postdienstleistungen, des Schienenverkehrs und im Telekommunikationssektor waren Ausdruck dieser Entwicklungen. Insbesondere in der Telekommunikationswirtschaft kann die Liberalisierung insgesamt als großer Erfolg gewertet werden, von dem die Verbraucher profitieren.[3]

Seit Mitte der 2000er Jahre zeigt sich eine Trendumkehr zu zunehmender staatlicher Einflussnahme. In den vergangenen zehn Jahren ist die Anzahl öffentlicher Einrichtungen und Unternehmen um etwa 25 Prozent gestiegen. Insbesondere Kommunen versuchen, ihre Wirtschaftstätigkeit auszuweiten. Während der Bund an 670 Unternehmen beteiligt ist, gibt es auf Landesebene 1430, auf kommunaler Ebene 13500 Beteiligungen.[4] Es ist zu vermuten, dass sich die zunehmende staatliche Einflussnahme weiter fortsetzen wird.[5] Grund sind die sogenannten Konzessionen, die die Übertragung einer öffentlichen Aufgabe an Privatunternehmen regeln. Konzessionen wurden und werden in der Regel für eine Dauer von etwa 20 Jahren vergeben. Tausende Nutzungsrechte, die im Rahmen der Privatisierungswelle der 1990er Jahre vergeben wurden, laufen aus und bieten Bund, Ländern und Kommunen neue und offensichtlich gern genutzte Handlungsoptionen.

Irrglaube stetiger Wohlfahrtsmaximierung



Dass die öffentlichen Akteure dabei auf wenig öffentlichen Widerspruch stoßen, hängt mit dem verbreiteten Irrglauben zusammen, dass zunehmende staatliche Umtriebigkeit vielleicht nicht immer zu mehr Effizienz, aber fast immer zu mehr "Gemeinwohl", günstigeren Preisen und mehr wie auch immer gearteter "Gerechtigkeit" führe.[6] Dieser ist nach wie vor verbreitet, obwohl schon Großprojekte wie der Nürburgring, der Berliner Flughafen BER und das Bahnhofsvorhaben "Stuttgart 21" zeigen, dass staatliches Wirtschaften nicht mit effizientem Wirtschaften gleichzusetzen ist.

Der Grund dafür ist nicht zuletzt eine Art strukturelles Politikversagen. Politikerinnen und Politiker verfolgen keinesfalls automatisch gemeinwohlorientierte Ziele.[7] Sie haben ebenso persönliche Machtinteressen – zentrales Berufsziel ist die Wiederwahl – und sehen sich dem Einfluss von Interessengruppen gegenüber.[8] Dazu kommt die stete Versuchung, Lasten beziehungsweise die Rechnung von Entscheidungen und Projekten in die Zukunft zu verschieben. Dies ist in der Politik noch stärker ausgeprägt als in manchen privaten Unternehmen. Das Streben nach langfristiger Wohlfahrtsmaximierung kann dabei leicht in den Hintergrund rücken.

Die Verantwortlichen für Kontrolle und Leitung öffentlicher Unternehmen dürften kaum per se weniger qualifiziert oder schlechteren Willens sein als ihre Kolleginnen und Kollegen in Privatunternehmen. Nichtsdestotrotz besteht die Gefahr, dass staatliches "Unternehmertum" für Politiker im Hinblick auf mögliche Postenvergaben in Aufsicht und Management besonders reizvoll ist. Dies gilt umso mehr, als den entsprechenden Gestaltungschancen – zum Teil auch sachfremder Art im Rahmen des "Klüngels" in und um Parteien – keine persönliche Haftung gegenübersteht.

Wer kontrolliert den Staat?



Die Privatisierungsdebatte ist ein Politikum. Mangelndes Vertrauen in die Privatwirtschaft wird dabei als Hauptargument für Forderungen nach staatlicher Leistungserstellung benannt. Durch die Ausweitung wirtschaftlicher Tätigkeiten des Staates könne umfangreichere Transparenz und Kontrolle "unternehmerischer" Tätigkeiten gewährleistet werden. Oftmals ist jedoch das Gegenteil der Fall. Ursächlich dafür dürften vor allem die Versuchungen zu Quersubventionen sein.[9] Diese sorgen für Wettbewerbsverzerrungen: Bieten öffentliche Unternehmen Produkte in unterschiedlichen Wirtschaftsbereichen an, können Renditen in einem Bereich dazu genutzt werden, Preise in anderen Bereichen zu senken. Die Bürger werden in Unwissenheit über die tatsächliche Wettbewerbsfähigkeit öffentlicher Unternehmen gehalten, da die Verschiebungen von Gewinnen und Verlusten nicht transparent, mögliche Nachteile staatlicher Leistungserstellung also verdeckt sind.

Mit unvollkommener Transparenz geht häufig mangelnde Verantwortlichkeit von Einzelpersonen einher. Dies zeigt sich bei der Haftungsfrage beziehungsweise bei der Frage nach der Wirksamkeit von Rückkopplungs- respektive Sanktionsmechanismen. Während Unternehmenseigentümerinnen und Unternehmenseigentümer in Familienunternehmen mit ihrem Privatvermögen haften und bei Missmanagement in börsennotierten Unternehmen die Aktien – für die Eigentümer direkt spürbar – an Wert verlieren, haften die Verantwortlichen in öffentlichen Unternehmen weder mit ihrem Privatvermögen noch wirken sich unternehmerische Fehlentscheidungen direkt auf das Vermögen der Bürger aus. Stattdessen müssen die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler für Misswirtschaft aufkommen – und dies auf eine für die einzelne Bürgerin und den einzelnen Bürger kaum erkennbare Weise.[10] Dabei gehören Verantwortung und Haftung in der Sozialen Marktwirtschaft zusammen. Die jüngste Finanzkrise hat gezeigt, wie wichtig dieser Grundsatz ist. "Wenn die Verantwortlichen nicht für ihre Entscheidungen haften, werden zu hohe Risiken eingegangen und dem Missmanagement Tür und Tor geöffnet", so der Wettbewerbsökonom Justus Haucap.[11] Zudem geht das Haftungsrisiko der Steuerzahler bei öffentlichen Unternehmen nicht mit weitergehenden Privilegien und Einflussnahmemöglichkeiten einher. Es offenbaren sich Steuerungs- und Kontrollprobleme.[12]


Fußnoten

1.
Vgl. Juergen Donges et al., Privatisierung auch im Westen, Stiftung Marktwirtschaft, Kronberger Kreis-Studien 26/1993.
2.
Adam Smith, Der Wohlstand der Nationen (An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations), erstmals 1776.
3.
Vgl. Ralf Dewenter/Justus Haucap, Die Liberalisierung der Telekommunikationsbranche in Deutschland, Hamburg 2004.
4.
Vgl. Martin Greive/Jan Hildebrand, Der Staat als Unternehmer, in: Handelsblatt, 12.12.2016.
5.
Vgl. Philipp Banse/Michael Kuhlmann, Zurück in die öffentliche Hand? Berliner entscheiden über die Zukunft der Wasserbetriebe, 13.2.2011, http://www.deutschlandfunk.de/zurueck-in-oeffentliche-hand.724.de.html?dram:article_id=100103«.
6.
Vgl. Mary Shirley/Patrick Walsh, Public vs. Private Ownership: The Current State of the Debate, Washington DC 2004.
7.
Vgl. James Buchanan/Robert Tollison, The Theory of Public Choice – II, Michigan 1984.
8.
Vgl. Anne Krueger, The Political Economy of the Rent-Seeking Society, in: American Economic Review 3/1974, S. 291–303.
9.
Vgl. Bundeskartellamt (Hrsg.), Der Staat als Unternehmer. (Re-)Kommunalisierung im wettbewerbsrechtlichen Kontext, Hintergrundpapier für die Tagung des Arbeitskreises Kartellrecht, 2.10.2014, http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/DE/Diskussions_Hintergrundpapier/Bundeskartellamt%20-%20Der%20Staat%20als%20Unternehmer.pdf?__blob=publicationFile&v=2«.
10.
Vgl. Marco Kulosa, Die Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen, Stuttgart 2003, S. 13.
11.
Justus Haucap, Rekommunalisierung: Gehören Energienetze in die öffentliche Hand?, 4.11.2014, http://www.bmwi-energiewende.de/EWD/Redaktion/Newsletter/2014/32/Meldung/kontrovers-reck-haucap.html«.
12.
Vgl. Karolin Herrmann, Kommunale Unternehmen auf dem Vormarsch – in Gegenrichtung zur deutschen Finanzverfassung, 30.10.2014, http://www.derhauptstadtbrief.de/cms/104-der-hauptstadtbrief-125/637-kommunale-unternehmen-auf-dem-vormarsch-in-gegenrichtung-zur-deutschen-finanzverfassung«.
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Autoren: Michael Eilfort, Benjamin Jursch für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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