Mitarbeiter arbeiten am PC in den Büros im Google Finanzcenter in Schanghai.

23.6.2017 | Von:
Josef Schmid

Der Arbeitsmarkt als Problem und Politikum. Entwicklungslinien und aktuelle Tendenzen

Historisch gewachsene Eigenheiten des deutschen Systems

Auch das "geschichtliche So-und-nicht-anders-Gewordensein" (Max Weber) beeinflusst die aktuelle Arbeitsmarktpolitik und sorgt für einige deutsche Eigenheiten der Arbeitsmarktpolitik. Denn zum einen weist diese eine bemerkenswerte Kontinuität auf (nach dem Motto history matters), und zum anderen macht die spezifische Architektur des Systems einen Unterschied (institutions matter).

So sorgt sowohl der Entstehungshintergrund der deutschen Arbeitslosenversicherung wie auch ihr System der Transferzahlungen dafür, dass aktivierende oder makroökonomische Maßnahmen nicht besonders attraktiv und politische Handlungen stattdessen monetär oder kausal geprägt sind. Der Finanzierungsmodus, wonach sowohl die passive als auch die aktive Arbeitsmarktpolitik vor allem aus Pflichtbeiträgen der Beschäftigten und der Arbeitgeber aufgebracht werden, unterstützt diesen Bias zugunsten der Lohnersatzleistungen in schwierigen konjunkturellen Situationen beziehungsweise bei hoher Arbeitslosigkeit, da dann die passiven Ausgaben steigen, während die Einnahmen sinken, was den Handlungsspielraum für aktive Arbeitsmarktpolitik einschränkt.

Das entspricht zugleich den Interessen der beteiligten Akteure: "Letztlich betrachten alle großen politischen Kräfte, die Sozialdemokraten, die Gewerkschaften sowieso, aber auch die Christdemokraten und selbst die Arbeitgeberverbände, die Einschränkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik als das kleinere Übel, das einer Kürzung der Lohnersatzleistungen oder einer Beitragserhöhung allemal vorzuziehen sei. Wenn es hart auf hart kommt, so wird der Besitzstand der Arbeitslosenversicherung geschützt, während man den ‚Luxus‘ einer aktiven Arbeitsmarktpolitik in der Krise gerne über Bord wirft."[13]

Ferner ist das System durch den Sozialversicherungskontext stark verrechtlicht und bürokratisiert, was durch die schiere Größe – die BA hat knapp 100000 Mitarbeiter – verstärkt wird. So hat zum Beispiel das Instrument der Jobrotation,[14] wie es in den 1990er Jahren in Dänemark erfolgreich praktiziert und von der EU propagiert wurde, in Deutschland nur begrenzt funktioniert, obwohl es als gute Praxis anerkannt und politisch unterstützt wurde.[15] Das Problem lag jedoch in der arbeitsteiligen Funktionsweise einer Bürokratie eines großen Landes, die – im Unterschied zum dänischen Vorbild (kleines Land mit dezentraler Verwaltungsstruktur) – das Projekt anfangs über zwei Verfahren abgewickelt hat: einen Antragsweg für den Mitarbeiter, der in die Weiterbildung ging, und einen separaten für den Arbeitslosen, der dessen Stelle im Unternehmen einnehmen sollte. Oft fehlte es überdies an einer Einbindung in die lokalen Verhältnisse und Maßnahmen sowie in die Systeme der Weiterbildung. Zudem existiert in der Bundesrepublik die generelle Tendenz zu einer Problemverschiebung und zu Fehlallokationen zwischen politischen Ebenen und Feldern. So kommt es oft zu einer regional ausgeglichenen, Länder-proportionalen Verteilung der Ressourcen und Maßnahmen, obwohl die Arbeitslosigkeit regional konzentriert ist. Kurzum: Aus dem historischen Entwicklungspfad resultieren spezifische Strukturen und Mechanismen, die sich eher restriktiv auf die deutsche Arbeitsmarktpolitik auswirken.

Internationaler Vergleich

Das wird umso deutlicher, wenn man sich in den internationalen Vergleich begibt. So existieren nach Gøsta Esping-Andersen "drei Welten" des Wohlfahrtsstaates (die liberale, konservative und sozialdemokratische), die unterschiedliche Formen und Ausmaße von sozialer Sicherung und Vollbeschäftigung annehmen.[16] Sie basieren auf den jeweiligen historisch-institutionellen Pfaden, auf korrespondierenden politischen Ideologien, Wertvorstellungen und Machtverteilungen und korrelieren mit den Mustern sozialer Schichtung (auch im Sinne einer politisch miterzeugten Ungleichheit) beziehungsweise speziellen Leistungsprofilen und Policy-Outputs. Dabei geht es nicht so sehr um "gute" oder "schlechte" Modelle, sondern um andere sozial- und gesellschaftspolitische Ziele und Wege. Die "drei Welten" umfassen erstens den liberalen Wohlfahrtsstaat, der die Rolle des Marktes und der Familie akzentuiert. Soziale Anspruchsrechte sind gering entwickelt und oft mit individuellen Bedürftigkeitsprüfungen verbunden, allerdings sind Steuern und Beiträge moderat. Im Ganzen bleibt damit die soziale Ungleichheit groß und das Maß an Dekommodifizierung (die Unabhängigkeit von den Zwängen des Arbeitsmarktes) gering. Freiheit ist hier die dominante Norm.

Der konservative Wohlfahrtsstaat interveniert zwar stärker, allerdings eher temporär und vielfach aus staatspolitischen Gründen. Er ist ferner lohnarbeits- und sozialversicherungszentriert mit der Folge, dass soziale Rechte stark an den Erwerbsstatus und an ein Normalarbeitsverhältnis gebunden sind. Er korreliert mit dem Male-breadwinner-Modell (lange niedrige Frauenerwerbsquote; Hausfrauen mitversichert und steuerlich begünstigt). Das Maß an Dekommodifizierung und Ungleichheit ist im mittleren Bereich und Sicherheit das Leitbild der Sozialpolitik.

Der sozialdemokratische Wohlfahrtsstaat ist universalistisch ausgerichtet: Ansprüche basieren auf sozialen Bürgerrechten; es wird Gleichheit auf hohem Niveau angestrebt. Ferner sind hier die Bemühungen um eine Vollbeschäftigung am intensivsten und es wird eine relativ aktive Arbeitsmarktpolitik verfolgt. Damit ist das Maß an Dekommodifizierung relativ hoch. Die Finanzierung erfolgt weitgehend aus dem Staatshaushalt beziehungsweise über Steuern; zugleich nimmt der öffentliche Dienst einen sehr großen Umfang an und hat somit nicht nur sozialpolitisch, sondern auch arbeitsmarktpolitisch eine Schlüsselfunktion (als Arbeitgeber-Staat).[17]

Deutschland entspricht dem konservativen Wohlfahrtsstaats-Typus; seine relevanten Merkmale sind:
  • Sozialversicherungen nach dem Beitragsprinzip (Äquivalenz von Beitrag und Leistung) und korporatistische Leitung,
  • unterschiedliche Systeme für Arbeiter, Angestellte, Beamte, Selbstständige (also eine Vermischung von Sozialpolitik und Konservierung der Sozialstruktur),
  • relativ hohe Ausgaben bei geringer Umverteilung (wegen der Orientierung an Sicherheit, Status und Mittelschichten) und relativ wenig Soziale Dienste.
Entlang der Wohlfahrtsstaattypen lassen sich drei Regime-Typen der Arbeitsmarktpolitik identifizieren (Tabelle). Sie sind idealtypisch bis zur Jahrtausendwende gültig; danach treten durch Reformen vor allem in Deutschland weitreichende Veränderungen ein. Die Bundesrepublik ist inzwischen Mischform aus allen drei Typen: Die starke Rolle der Sozialversicherung bleibt, wird aber ergänzt durch aktivierende Maßnahmen (Förderung der stärkeren Erwerbsbeteiligung von Frauen und Älteren) und durch mehr Marktdruck (Rekommodifizierung).
Tabelle: Drei Welten der ArbeitsmarktpolitikTabelle: Drei Welten der Arbeitsmarktpolitik


Fußnoten

13.
Schmuhl (Anm. 5), S. 8.
14.
Vgl. Anm. 7.
15.
Vgl. Heidi Oschmiansky, Implementation im Kontext regionalisierter Arbeitsmarktpolitik – das Beispiel Jobrotation, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut, WSI Mitteilungen 4/2003, S. 235–242.
16.
Vgl. GØsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton 1990.
17.
Die ursprüngliche Trias hat inzwischen einige Kritik erfahren; gleichwohl ist das Modell für eine erste Betrachtung sehr hilfreich. Vgl. zum Gesamten Josef Schmid, Wohlfahrtsstaaten im Vergleich. Soziale Sicherung in Europa: Organisation, Finanzierung, Leistungen und Probleme, Wiesbaden 20103.
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Autor: Josef Schmid für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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