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Mitarbeiter arbeiten am PC in den Büros im Google Finanzcenter in Schanghai.

23.6.2017 | Von:
Ulrich Walwei

Agenda 2010 und Arbeitsmarkt: Eine Bilanz

Effekte der Arbeits- und Sozialreformen

Wenn Gesamteffekte der Arbeitsmarktreformen betrachtet werden sollen, muss zunächst ein analytisches Problem benannt werden. Anders als auf der Mikroebene, wo mit Kontrollgruppen gearbeitet und so eine kontrafaktische Situation erzeugt wird, fehlt es auf der Makroebene an vergleichbaren Ansätzen. In Ermangelung tragfähiger Modelle, die zweifelsfrei Wirkungszusammenhänge identifizieren können, stützen sich die nachfolgenden Aussagen auf einschlägige, eher partielle Befunde, die aber in ihrer Summe als wichtige Indizien zu werten sind. Im Folgenden sollen die Reformeffekte in dreierlei Richtung betrachtet werden. Erstens geht es um deren Wirkung auf die Arbeitsmarktentwicklung insgesamt, zweitens um Veränderungen in der Zusammensetzung von Erwerbstätigkeit und Beschäftigung und drittens um Konsequenzen für die soziale Situation von Arbeitslosen.

Arbeitsmarkt- und Beschäftigungsentwicklung
Hinsichtlich der Rolle, die die Arbeitsmarkt- und Sozialreformen für die sich zuletzt kontinuierlich verbessernde Arbeitsmarktlage gespielt haben, ist zunächst einmal festzustellen, dass der Aufschwung am Arbeitsmarkt mit dem Inkrafttreten der Reformen einsetzte und gerade auch im Vergleich mit dem OECD-Durchschnitt als bemerkenswert einzustufen ist (Abbildung 1). Die jahresdurchschnittliche Arbeitslosigkeit ging in absoluten Zahlen von knapp fünf Millionen 2005 auf voraussichtlich 2,5 bis 2,6 Millionen im Jahr 2017 deutlich zurück und hat sich damit beinahe halbiert.[6] Selbst die schwere Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 konnte der Aufwärtsentwicklung am Arbeitsmarkt nichts anhaben. Die Erwerbstätigkeit erreichte zuletzt einen Rekordwert nach dem anderen und wird Prognosen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zufolge 2017 mit mehr als 44 Millionen den höchsten Wert seit der Wiedervereinigung erreichen. Stärkster Treiber des Erwerbstätigenanstiegs ist die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, die zuletzt noch stärker zulegen konnte als die Erwerbstätigkeit insgesamt und seit 2005 um mehr als fünf Millionen gestiegen ist. Auch die Zahl der gesamtwirtschaftlichen Arbeitsstunden nahm im Zeitraum von 2005 bis 2017 von 55,5 Milliarden Stunden auf knapp 60 Milliarden Stunden um knapp acht Prozent spürbar zu.
Abbildung 1: Erwerbslosenquote in Deutschland im Vergleich zum OECD-Durchschnitt, 1997–2016, in ProzentAbbildung 1: Erwerbslosenquote in Deutschland im Vergleich zum OECD-Durchschnitt, 1997–2016, in Prozent


Für die Erklärung des kräftigen Aufschwungs am Arbeitsmarkt seit 2005 kommt grundsätzlich eine ganze Reihe von Faktoren in Betracht.[7] Drei mögliche Ursachen dürften aber eher keine oder eine bestenfalls untergeordnete Rolle gespielt haben. Erstens zeigen Periodenvergleiche, dass sich das Niveau des trendmäßigen Wirtschaftswachstums vor und nach den Reformen nicht substanziell unterscheidet. Zweitens ist das gesamtwirtschaftliche Arbeitskräfteangebot (Erwerbspersonenpotenzial) zwar nach den Reformen aus demografischen Gründen nicht mehr so stark gestiegen wie in der Zeit davor. Diese Veränderung in den Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes kann aber schon alleine aufgrund der nicht so beträchtlichen Größenordnung allenfalls für einen kleinen "Entlastungseffekt" gesorgt haben. Weil drittens zudem die "Unterbeschäftigung", also die Summe aus registrierter Arbeitslosigkeit und Stiller Reserve, ebenfalls kräftig zurückgegangen ist, gibt es auch keine Hinweise darauf, dass Personen etwa durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in stärkerem Maße aus der offenen in die verdeckte Arbeitslosigkeit übergegangen wären.

Von daher sind die Arbeitsmarktreformen ein ernsthafter Kandidat für die Erklärung der stark verbesserten Beschäftigungssituation. Für deren Wirkung gibt es klare Indizien. Die jüngere Entwicklung deutet auf einen spürbaren Rückgang der strukturellen Arbeitslosigkeit hin.[8] Offenbar konnte auch die Wirtschafts- und Finanzkrise nicht zuletzt wegen der Reformen hierzulande besser absorbiert werden.[9] Auch die nach innen verschobene Beveridge-Kurve[10] deutet auf eine über die Zeit verbesserte Effizienz der Matching-Prozesse am Arbeitsmarkt hin:[11] Einer gegebenen Zahl von offenen Stellen stehen immer weniger Arbeitslose gegenüber. Hierzu dürften auch die verbesserten Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, insbesondere die effektivere Integration von Arbeitslosen, beigetragen haben.[12] In den ersten Jahren nach der Reform hat sich die Abgangswahrscheinlichkeit von Arbeitslosen in eine Beschäftigung spürbar erhöht, wohl auch wegen deren allgemein gestiegener Konzessionsbereitschaft.[13] Zudem verbleiben ältere Beschäftigte heute länger im Arbeitsmarkt als 2005, was mit der verkürzten Bezugsdauer des Arbeitslosengelds, der Einführung der Grundsicherung, Einschränkungen des Vorruhestands und der Einführung der Rente mit 67 zusammenhängt.[14]

Neben den Arbeitsmarktreformen trug auch die Lohnentwicklung im vergangenen Jahrzehnt zur verbesserten gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungslage bei.[15] Die Lohnsetzung kann zum Aufbau von Arbeitsplätzen beitragen, wenn sie den Verteilungsspielraum nicht (voll) ausschöpft und damit den Anstieg der Lohnstückkosten begrenzt. Zwar war eine moderate Lohnpolitik in den letzten Jahrzehnten nichts Außergewöhnliches, doch bemerkenswert ist, dass zwischen 2003 und 2007 – und damit ab 2005 selbst in einer Phase mit kräftigem Wirtschaftswachstum – an der Lohnzurückhaltung festgehalten wurde. Dies dürfte aber mit den Arbeitsmarktreformen zusammenhängen. Denn diese haben die Zugeständnisse von Arbeitslosen in Bezug auf die Löhne erhöht und die Nutzung solcher Beschäftigungsformen erleichtert, die wie Minijobs oder Zeitarbeit mit einer relativ geringen Stundenentlohnung einhergehen.[16]

Fußnoten

6.
Vgl. Johann Fuchs et al., IAB-Prognose 2017: Der Arbeitsmarkt stellt neue Rekorde auf, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB-Kurzbericht 9/2017, S. 2.
7.
Vgl. zum Nachfolgenden Ulrich Walwei, Veränderte Strukturen des deutschen Arbeitsmarktes: Zukunftsfähig oder doch nicht nachhaltig?, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut, WSI-Mitteilungen 11/2011, S. 563–570.
8.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Gegen eine rückwärtsgewandte Wirtschaftspolitik. Jahresgutachten 2013/2014, Wiesbaden 2013.
9.
Vgl. Britta Gehrke et al., The German Labor Market in the Great Recession: Shocks and Institutions, IAB-Discussion Paper 14/2017.
10.
Die Beveridge-Kurve veranschaulicht den Zusammenhang zwischen offenen Stellen und der Zahl der Arbeitslosen. Für eine anschauliche Darstellung vgl. Sabine Klinger/Thomas Rothe/Enzo Weber, Makroökonomische Perspektive auf die Hartz-Reformen: Die Vorteile überwiegen, IAB-Kurzbericht 11/2013.
11.
Vgl. Sabine Klinger/Thomas Rothe, Der Rückgang der Langzeitarbeitslosigkeit in Deutschland: Ein Erfolg der Hartz-Reformen oder konjunktureller Effekt?, in: Schmollers Jahrbuch 1/2012, S. 89–121.
12.
Vgl. Andrey Launov/Klaus Wälde, Hartz IV ist tot – Es leben die Hartz-Reformen!, Johannes Gutenberg-Universität Mainz, 2013.
13.
Vgl. Anja Kettner/Martina Rebien, Hartz-IV-Reform: Impulse für den Arbeitsmarkt, IAB-Kurzbericht 19/2007; Klinger/Rothe/Weber (Anm. 10).
14.
Vgl. Ulrich Walwei, Ältere Beschäftigte: Hoffnungsträger im demografischen Wandel?, in: Deutsche Rentenversicherung, Heft 2/2017 (im Erscheinen).
15.
Vgl. Christian Dustmann et al., From Sick Man of Europe to Economic Superstar: Germany’s Resurgent Economy, Centre for Research and Analysis of Migration, CReAM-Discussion Paper 6/2014.
16.
Vgl. Elke Jahn/Dario Pozzoli, Does the Sector Experience Affect the Pay Gap for Temporary Agency Workers?, Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit, IZA discussion paper 5837/2011; Thorsten Kalina/Claudia Winkopf, Niedriglohnbeschäftigung 2011: Weiterhin arbeitet fast ein Viertel der Beschäftigten in Deutschland für einen Niedriglohn, Institut Arbeit und Qualifikation, IAQ-Report 1/2013.
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