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26.5.2002 | Von:
Alessandro Pinzani

Demokratisierung als Aufgabe

Lässt sich Globalisierung demokratisch gestalten?

Jede ernsthafte Auseinandersetzung mit dem Phänomen "Globalisierung" sollte mit einer genauen Abgrenzung ihres Gegenstandes, mit einer Definition der Sache selbst beginnen. Dabei wird sich eine Besonderheit zeigen.

Einleitung

Ein Begriff dominiert jede Diskussion über die Bewältigung vorhandener wirtschaftlicher Probleme und über die politische Gestaltung unserer Gesellschaft: Globalisierung. Dabei fällt der Gebrauch dieses Ausdrucks recht unterschiedlich aus: Ob als Schreckbild, ob als Zauberformel, ob als Inbegriff aller Übel, die sich auf die schwächeren Mitglieder der Gesellschaft ausschütten können, ob als Inbegriff der neuartigen Chancen, die sich für die cleversten unter diesen Mitgliedern eröffnen können, ob von Politikern als Sündenbock für misslungene Programmierung, ob von Unternehmern als Vorwand für so genannte "Rationalisierungen" verwendet, stets scheint das Wort "Globalisierung" in der Öffentlichkeit zu einem allumfassenden, daher konturlosen Begriff verkommen zu sein. Jede ernsthafte Auseinandersetzung mit dem Phänomen "Globalisierung" sollte daher mit einer genauen Abgrenzung ihres Gegenstandes, mit einer Definition der Sache selbst anfangen. Dabei wird sich zeigen, dass der Ausdruck weit entfernt davon ist, einen einheitlichen, ganz neuen oder und neuartigen Prozess zu bezeichnen, und dass die Globalisierung dessen ungeachtet neuartige Probleme aufwirft, mit deren Lösung die herkömmlichen Nationalstaaten überfordert sind.



Das vornehmlich ökonomische Phänomen der Globalisierung entfaltet eine hohe politische und soziale Brisanz, die man etwas pointiert in der dramatischen Frage zusammenfassen könnte: Bedroht die (ökonomische) Globalisierung die Demokratie? [1] Die Suche nach Instanzen, die Lösungen für dieses Problem hervorbringen können, stellt uns vor die Frage nach der demokratischen Legitimation solcher Instanzen und solcher Lösungen. Die Aufgabe einer demokratischen Gestaltung des Phänomens Globalisierung stellt schwierige Forderungen nicht nur an die Entscheidungsträger - die Politiker wie die internationalen Akteure (NGOs, transnationale Unternehmen usw.) -, sondern auch an die einzelnen Individuen als (Welt-) Bürger.

I. Was ist Globalisierung?

Über die Bedeutung von Globalisierung wird seit langem eine heftige Debatte geführt. Sie bezeichnet meistens einen Prozess weltweiter Verflechtung der Märkte - ein Prozess, der weit davon entfernt ist, abgeschlossen zu sein. Es handelt sich also in erster Linie um ein wirtschaftliches Phänomen, das allerdings Auswirkungen auf andere (soziale, politische, rechtliche, kulturelle, mediale) Gebiete hat. Eng mit dieser Verflechtung ist eine Ausdehnung des Kommunikationsnetzes (die Entstehung des World Wide Web ist ihr auffälligstes Element) verbunden - angesichts dessen sich über die Frage streiten lässt, welcher kausale Zusammenhang zwischen beiden besteht. Globalisierung findet zwar auch in anderen Bereichen als den Märkten statt: vom Sport bis hin zur Erziehung, von den Ernährungsgewohnheiten bis hin zur Pop-Kultur (aber auch bis hin zur organisierten Kriminalität), so dass man von einer "Globalisierung im Plural" gegen eine vermeintliche Verkürzung der Globalisierung auf ihre ökonomischen Aspekte sprechen könnte [2] . Letztere scheinen trotzdem in der Öffentlichkeit dominierend: Diese nimmt Globalisierung in erster Linie als weltweite wirtschaftliche Verflechtung wahr und neigt dazu, diese Verflechtung für alle anderen angesprochenen Aspekte verantwortlich zu machen. Ich werde daher im Folgenden Globalisierung primär als ökonomisches Phänomen betrachten.

Die meisten Wirtschaftswissenschaftler weisen dabei auf drei wichtige Umstände hin. Das Phänomen ist erstens nicht ganz neu: Abgesehen davon, dass die Ausdehnung der Märkte hin auf eine globale Dimension schon vor Jahrhunderten eingesetzt hat (manche sehen die "Entdeckung" Amerikas 1492 als entscheidendes Datum, aber schon in der Antike hat man nach immer neuen Märkten und Handelswegen gesucht), zeichnete sich eine klare Tendenz zur weltweiten Verknüpfung der Nationalmärkte untereinander schon am Ende des 19. Jahrhunderts ab. Dieser Prozess wurde vom Einbruch des Ersten Weltkriegs brutal unterbrochen und setzte erst nach dem Zweiten Weltkrieg wieder ein, aber es dauerte bis in die siebziger Jahre, bevor der weltweite Warenexport das Niveau von 1913 wieder erreichte und überschritt [3] .

Das Phänomen entspricht zweitens keiner Schicksals- bzw. Naturnotwendigkeit, sondern ist das Ergebnis mehrerer Faktoren (besserer Informationstausch, bessere Kommunikations- und Handelswege, sinkende Transportkosten und vor allem Abbau nationaler Regulierungen im Finanz- und Wirtschaftsbereich). Das bedeutet, dass entweder die Globalisierung in ihrer heutigen Form voraussehbar bzw. gewollt bzw. steuerbar war oder dass die Entscheidungsträger, welche diesen Mechanismus in Gang gesetzt haben, sich über die Folgen ihres Handelns nicht im Klaren waren. Denkbar ist, dass bei einem so komplexen Phänomen beide Faktoren im Spiel gewesen sind.

Die Globalisierung ist drittens zur Zeit nur angeblich eine solche. Gemessen an seinem Gesamtvolumen bleibt der Welthandel eine Sache von relativ wenigen Ländern, meistens im reichen Norden der Welt konzentriert [4] . Außerdem schätzen Experten, "dass etwa vierzig Prozent des Welthandels nicht über den Markt, sondern als konzerninterne Transaktionen realisiert werden" [5] . Hinzu kommt, dass der Großteil des international ausgetauschten Kapitals für Spekulationen, nicht für Handel und Investitionen bestimmt ist: Der wahre globale Markt scheint somit eher der internationale Finanzmarkt zu sein. Last but not least findet in den letzten Jahren eine Zunahme von Protektionismus, einhergehend mit der Bildung bzw. "Verstärkung" von untereinander oft konkurrieren-

den Freihandelszonen (EU, NAFTA, Mercosur, ASEAN), statt, welche die Globalisierung stärker behindert, als man normalerweise annimmt. Das Scheitern der WTO-Konferenz in Seattle und der Verhandlungen mit China über ihre Aufnahme in diese Organisation stellen erneut unter Beweis, dass der Weg zu einem uneingeschränkten Weltmarkt noch lang und steinig ist [6] .

Dessen ungeachtet ist es unbestreitbar, dass der stattfindende Prozess der zunehmenden Globalisierung der Märkte die Welt in vielerlei Hinsicht verändert hat und dass diese Veränderungen die meisten sozialen und politischen Akteure (Regierungen und Individuen, aber auch die Unternehmen selbst) unvorbereitet getroffen haben. Das gilt in erster Linie für Probleme wie die in ihrer Auswirkung über nationale Grenzen hinausgehenden Umweltschäden, die erhöhte Arbeitslosigkeit in vielen industriellen Ländern, das sinkende Niveau von sozialrechtlichen Maßnahmen weltweit usw. Aber es gibt einen weiteren problematischen Aspekt, den bisher vor allem die politischen Entscheidungsträger entweder übersehen oder mit zu wenig Aufmerksamkeit verfolgt haben: die Gefahr, welche die ökonomische Globalisierung für die Demokratie darstellt. Es handelt sich dabei um eine zweifache Bedrohung, die sowohl erstens die institutionelle als auch zweitens die individuelle Ebene betrifft.

1. Auf der ersten Ebene ist ein Demokratiedefizit darin zu sehen, dass die ökonomischen Prozesse ein Tempo und ein Ausmaß erreicht haben, mit denen die üblichen Mechanismen der politischen Kontrolle über sie und ihre Auswirkungen nicht Schritt halten können. Der von manchen Regierungen vorgenommene Abbau nationaler und manchmal internationaler Regulierungen im Wirtschafts- und Finanzbereich (z. B. die weitgehende "deregulation" unter Reagan in den USA und Thatcher in Großbritannien oder schon die Aufgabe des Bretton-Woods-Systems in den siebziger Jahren) hat zwar große Kapitalströme in Bewegung gesetzt und ermöglicht den transnationalen Unternehmen (TNCs), rasch und fast abnorm zu expandieren (sie kontrollieren zur Zeit zwei Drittel des Welthandels); gleichzeitig verloren dieselben Regierungen durch diese Politik bald die Kontrolle über die Wirtschaft, die zunehmend unter die Kontrolle der TNCs geriet. Nach einer pessimistischen Prognose können diese nun "Arbeitsplätze abschaffen oder auslagern, die Nationalstaaten oder einzelne Produktionsorte gegeneinander ausspielen und dabei die Autorität des Staates unterminieren, indem sie zwar dessen Leistungen beanspruchen, ihm aber die Steuern entziehen: Unternehmen produzieren in einem Land, zahlen in einem anderen die Steuern und verlangen von einem dritten ,Infrastrukturmaßnahmen'" [7] . In der Tat ist es den TNCs nicht immer möglich, solche Ansprüche durchzusetzen bzw. ihren Drohungen entsprechende konkrete Maßnahmen folgen zu lassen. Sie können zumindest die Regierungen gewaltig unter Druck setzen.

Man darf allerdings die Macht der TNCs oder der Wirtschafts- und Finanzkräfte auf die Politik nicht überschätzen. International agierende Unternehmen üben zwar einen weitreichenden Einfluss auf politische Entscheidungen jener Staaten aus, die stärker als andere auf deren Präsenz auf ihrem Gebiet angewiesen sind; sie verfügen zudem in manchen Fällen über den Großteil der nationalen Ressourcen ganzer Länder (wie etwa Royal Dutch/Shell in Nigeria); hier tut sich jedoch ein weiterer Unterschied zwischen dem reichen Norden und dem armen Süden auf: Die industrialisierten Länder wären durchaus imstande, durch Kooperation die notwendigen politischen und rechtlichen Mittel zu schaffen, um die globalisierte Wirtschaft und Finanzströme besser zu lenken, z. B. durch eine verstärkte Kontrolle über Organisationen wie WTO, IWF und Weltbank sowie durch entsprechende Abkommen, Konventionen und Verträge. So wie die ökonomische Globalisierung u. a. das Ergebnis politischer Entscheidungen wie die oben zitierte Deregulierung war, kann sie durch neue, in eine andere Richtung gehende politische Entscheidungen gesteuert werden. Wenn es stimmt, dass es die Politiker selbst waren, die durch ihren Ruf "nach Markt, Markt und noch mehr Markt. . . den eigenen Lebensnerv" abtöteten [8] , so ist es umgekehrt wahr, dass sie imstande sind, das Rad zurückzudrehen und ihre Gestaltungsfähigkeit wieder zu erlangen, wenn sie es nur wollten.

Darüber, ob sie das je wollen können, herrscht unter den Politikwissenschaftlern Streit. Die Vertreter von so genannten realistischen Positionen meinen, der Naturzustand unter Staaten könne nicht endgültig verlassen werden: Staaten werden nur dann kooperieren, wenn sie ein Interesse daran haben [9] . Und die Wahrscheinlichkeit, dass alle Staaten der Welt ein Interesse haben, z. B. die Bedingungen für einen zügellosen Standortwettbewerb abzuschaffen, ist minimal, solange gerade diese Zügellosigkeit für manche unter ihnen die einzige Chance darstellt, überhaupt am großen Monopoly-Spiel des Weltmarktes teilnehmen zu können. Solange die TNCs und die Hauptakteure des Finanzmarktes ihre Gewinnstrategien fast ohne Kontrolle durch die nationalen Regierungen oder durch internationale Organismen verfolgen können, oder solange letztere die existierenden Regulierungen zugunsten der ersteren sogar aushöhlen, koppelt sich die Wirtschaft von der Politik ab. Dies bedeutet gleichzeitig, dass sie sich von jeglicher Form demokratischer Kontrolle abkoppelt. Welche politische Mittel kann man z. B. einsetzen, um zu verhindern, dass ein TNC Arbeitsplätze auslagert, oder dass Währungsspekulanten die finanzielle Stabilität eines Staates bedrohen oder mindestens seine Währungspolitik beeinflussen? Läuft man nicht Gefahr, dass schließlich politische Entscheidungen über Standort- oder Zinspolitik stärker von den Interessen der Unternehmen als von dem Willen der Volksvertreter bestimmt werden [10] ?

2. Weniger Beachtung hat bisher die Bedrohung gefunden, welche die ökonomische Globalisierung für die Demokratie auf der individuellen Ebene darstellt. Anhand der Konzentrierung des Welthandels auf wenige Länder und der mit der zunehmenden Verflechtung der Märkte einhergehenden negativen sozialen Erscheinungen ist oft von Globalisierungsgewinnern und -verlierern die Rede. Gewinner seien dabei einerseits die industrialisierten Länder und ihre Handelspartner sowie die TNCs und andererseits diejenigen Individuen, die von der neuen Lage profitieren: Ausüber neuer Berufsarten, internationale Spekulanten, Anleger, Manager oder jene Lebenskünstler, die es geschafft haben, ausgerechnet aus jener Unsicherheit, Unübersichtlichkeit und Instabilität, welche die globalisierte Wirtschaft charakterisieren, wörtlich Kapital zu schlagen. Verlierer sind auf der Ebene der Makroakteure jene Länder, die den Anschluss an die neue Weltwirtschaft verpasst haben - und das sind in erster Linie die meisten afrikanischen Staaten - , sowie auf der individuellen Ebene all jene unqualifizierten Arbeitskräfte, die im internationalen Wettbewerb und anhand einer höchst technologisierten Warenproduktion nicht mehr "konkurrenzfähig" sind und daher nicht länger gebraucht werden.

Auch wenn manche Beobachter diese Logik von "Gewinner und Verlierer" bestreiten und meinen, die Globalisierung sei kein Nullsummenspiel, sondern ein Positivsummenspiel und bringe daher neben Gefahren und Problemen auch enorme Chancen mit sich [11] , bleibt es unbestreitbar, dass bisher die Globalisierung als wirtschaftliches Phänomen vielen Menschen eher ihre negative als ihre positive Seite gezeigt hat. Das stetig wachsende Heer von Arbeitslosen bildet nicht nur ein Dilemma in Bezug auf ihr Schicksal als Menschen, sondern könnte möglicherweise eine Gefahr für die Demokratie darstellen. Die bisherige Erfahrung hat nämlich gezeigt, dass verarmte, zu Langzeit- oder Dauerarbeitslosigkeit verdammte Menschen für extreme, demokratiefeindliche Ideologien sehr anfällig sind. Bisher hält sich in den meisten industrialisierten Ländern dieses Risiko in Grenzen, aber es gibt genügend Warnsignale selbst in Europa.

Ein weiteres Risiko für die Demokratie in den industrialisierten Ländern identifizieren manche Autoren in dem Verlust nationaler Identität aufgrund wachsender Immigration aus den ärmeren bzw. unterentwickelten in die reicheren, industrialisierten Regionen - ein Prozess, der seinerseits als eine Folge von Globalisierung angesehen wird. Die wachsende Immigration stellt danach eine doppelte Bedrohung dar: Einerseits mehren sich "in unseren Wohlstandsgesellschaften . . . ethnozentrische Reaktionen der einheimischen Bevölkerung gegen alles Fremde" [12] . Diese Angst gegen die angebliche "Überfremdung" hängt oft mit der schon erwähnten Anfälligkeit der so genannten Globalisierungsverlierer in reichen Gesellschaften für extreme Ideologien zusammen: Die vermehrte Präsenz von Ausländern wird dann im Zusammenhang mit der steigenden Arbeitslosigkeit der Einheimischen gebracht und fälschlicherweise als ihre Ursache betrachtet. Andererseits kann anhand der verstärkten Immigration soziale Integration innerhalb des Nationalstaates immer schwieriger werden [13] , besonders wenn die Einwanderer aus Gesellschaften kommen, deren Kultur sich von jener des Einwanderungslandes zu stark unterscheidet. Die Abnahme nationaler Identität und nationalen Bewusstseins kann zu einem raschen Nachlassen von staatsbürgerlicher Solidarität - einer ohnehin knappen Ressource im post-traditionalen Staat - führen. Obwohl Demokratie "nicht von Haus aus auf eine mentale Verwurzelung in der ,Nation' als einer vorpolitischen Schicksalsgemeinschaft angewiesen" ist [14] , kann ein solches Nachlassen staatsbürgerlicher Solidarität innerhalb eines Staates gravierende Folgen in Bezug auf seine demokratische Ordnung haben.

II. Was ist Demokratisierung?

Der doppelten Herausforderung, welche die (primär ökonomisch verstandene) Globalisierung für die Demokratie mindestens potenziell darstellt, kann man durch verschiedene Strategien begegnen. Allen gemeinsam ist der Versuch, die Demokratie gegenüber der Übermacht des Marktes zu stärken. Sie votieren für das, was man "Demokratisierung" zu nennen pflegt. Dabei ergeben sich unterschiedliche Positionen. Während die einen für die Errichtung einer demokratischen Weltordnung, oft in Form eines - wie auch immer definierten - Weltstaats plädieren [15] , sehen andere in einer solchen Lösung eine noch schlimmere Gefahr für die Demokratie und meinen, diese könne nur dann gesichert sein, wenn (annähernd) alle Staaten der Welt selbst zu Demokratien geworden seien. So wie der Begriff der Globalisierung ist daher auch der Begriff der Demokratisierung umstritten.

Man kann daher zwei Grundbedeutungen unterscheiden. Nach dem ersten Modell (D1) sollen alle Staaten Demokratien werden (quantitative Demokratisierung); nach dem zweiten (D2) soll die demokratische Kontrolle über politische und ökonomische Macht erhöht werden (qualitative Demokratisierung), und das kann am besten bzw. ausschließlich im Rahmen einer demokratischen Welt(rechts)ordnung geschehen. D2 schließt D1 nicht aus, sieht aber darin nur eine Zwischenstufe zu dieser Weltordnung, D1 schließt hingegen diese letzte Möglichkeit als Gefahr für die Demokratie aus.

Diese Furcht ist legitim, übersieht jedoch, dass die demokratische Weltordnung von D2 nur sekundären Charakter besitzen sollte. Der Weltrepublik oder Weltdemokratie kämen danach nur bestimmte Aufgaben zu, während andere den Nationalstaaten vorbehalten blieben. Die Vertreter von D1 möchten, dass letztere alle staatlichen Aufgaben weiterhin erfüllen und sehen in jedem Entzug von Kompetenzen einen Angriff auf die Demokratie, die nach ihrer Meinung nur im Rahmen eines Nationalstaates möglich ist [16] . Hier werden verschiedene Ebenen vermischt, denn eine Demokratie definiert sich nicht nur durch Kompetenzen, sondern, wie ein genauerer Blick zeigen wird, eher durch die Art und Weise, wie diese Kompetenzen ausgeübt werden. Dabei werden wir auch die für uns zentrale Frage der Beziehung zwischen Wirtschaft und Politik besonders berücksichtigen.

Die Vertreter von D1 vermischen verschiedene Ebenen, wenn sie auf die normative Notwendigkeit der Einzel- bzw. Nationalstaaten hinweisen. Wird diese Normativität im Sinne einer moralischen Legitimation verstanden, ist der Hinweis falsch. Moralisch legitim ist danach eine Herrschaftsordnung, die von allen Betroffenen, sprich: von allen, die dieser Herrschaft unterstehen, angenommen wird. Aus dieser Perspektive, die man legitimatorischen Individualismus nennen kann [17] , zählt die Zustimmung jedes Individuums. Und erst aus dieser Perspektive lässt sich die Notwendigkeit von Herrschaft zeigen, da sie im Interesse aller - und zwar distributiv (im Interesse eines jeden) und nicht kollektiv (im Interesse der Ganzheit der Individuen) - steht. Ohne sie würden nämlich die Individuen in jenem Zustand ständiger gegenseitiger Bedrohung leben, die man in der Tradition "Naturzustand" zu nennen pflegt. Es liegt nun für alle Individuen ein Grundinteresse vor, diesen Zustand zu verlassen, sei es aus Furcht um das eigene Überleben oder aus Sorge um die Freiheit, das eigene Leben beliebig zu gestalten, oder aus einem positiven Willen zur Kooperation mit den anderen. Deshalb treten alle Individuen in einen Zustand ein, in dem ihre ursprüngliche, uneingeschränkte Willkür durch eine höhere, mit Gewaltmonopol ausgestattete Instanz begrenzt wird. Hier unterscheiden sich die verschiedenen Theorien danach, ob dieser Instanz eine absolute, von den ihr Unterworfenen nicht kontrollierbare Macht zugesprochen wird oder ob die Individuen selbst diese Instanz bilden. Im letzten Fall entsteht eine Demokratie, in der die Bürger gleichzeitig Untertanen und Souverän, Adressaten und Autoren des Rechts sind.

Normativ geboten ist in dieser Hinsicht die Errichtung einer Rechtsordnung - und zwar in Form eines Staates -, nicht jedoch die Entstehung von Einzelstaaten, die historische, aus einer moralisch-legitimatorischen Perspektive zufällige Konstrukte darstellen. Die praktische Vernunft gebietet uns, unser Zusammenleben rechtlich zu organisieren, und fordert also die Errichtung einer staatlichen Organisation; sie setzt aber dieser keine physischen, geschweige denn nationalen Grenzen. Letztere entstanden infolge geschichtlicher Prozesse, die keine Rolle in einer moralischen Legitimationstheorie spielen dürfen. Wer die Nationalstaaten als einzig legitime Instanz definieren will, müsste auf die Normativität des Faktischen hinweisen und somit die Ebene moralischer Legitimation verlassen. Danach wäre der Status quo als solcher normativ geboten - eine schwer zu haltende Position.

Das gilt auch für die Vertreter von D1, die in der Erhaltung nationaler Souveränität das höchste Gebot sehen. Herrschaft, auch demokratische Herrschaft, lässt sich, wie gesehen, nur aus einer legitimatorisch-individualistischen Perspektive begründen. Aus dieser ist es nicht klar, wieso Individuen, die einen partikulären souveränen Staat gebildet haben, nicht imstande sein sollten, einen globalen souveränen Staat zu bilden, oder das gar nicht dürften. Der Begriff von Souveränität ist außerdem nicht so monolithisch und unelastisch, wie die Vertreter von D1 meinen. Die Geschichte des Völkerrechts zeigt, wie punktuelle Souveränitätsverzichte in Bezug auf einzelne Fragen durchaus üblich sind. Die Entstehung von suprastaatlichen Organismen wie die EU ist ein weiteres Beispiel für eine weitgehende Souveränitätsübergabe, die von den Einzelstaaten nicht passiv hingenommen, sondern sogar gewollt ist. Dabei verhalten sich diese wie Individuen, die auf ihre Willkür verzichten, um in Kooperation mit den anderen ein demokratisch geregeltes Zusammenleben zu organisieren. Aus einer moralisch-legitimatorischen Perspektive ist die Errichtung einer demokratischen Weltordnung, einer Weltrepublik, sogar geboten, besonders wenn die äußeren Umstände die ganze Menschheit näher rücken lassen, wie im Falle der Globalisierung: Da ihre (sowohl positiven als auch negativen) Auswirkungen alle Menschen betreffen, haben alle Menschen als Betroffene das Recht zu entscheiden, wie dieser Prozess zu steuern und zu gestalten sei.

Verzichten die Vertreter von D1 auf normative Ansprüche, so müssen sie sich auf das Argument zurückziehen, nur nationalstaatliche Demokratien seien imstande, jene Aufgaben zu erfüllen, die dem Staat als solchem zukommen. Die Übergabe dieser Aufgaben an eine übergeordnete Instanz wie eine Weltrepublik würde ihre Erfüllung unmöglich machen. Auch hier werden Ebenen vermischt, die es zu trennen gilt.

Den Markt unter einer gewissen Kontrolle zu behalten und dessen Auswirkungen zu steuern, war bisher den Nationalstaaten vorbehalten. Historisch gesehen waren (und sind noch immer) die wohl wichtigsten staatlichen Aufgaben in dieser Hinsicht: den Akteuren die Freiheit zu garantieren, an den ökonomischen Transaktionen teilzunehmen, bestimmte Grundbedingungen zu schaffen, um das Funktionieren des Marktes zu ermöglichen, wie z. B. den Ausbau von Infrastrukturen, die Ausbildung von Arbeitskräften usw., sowie die aus dem freien Spiel der ökonomischen Kräfte resultierenden Ungleichheiten zu korrigieren. Die erste Aufgabe kann auch in einem minimalen oder ultraminimalen Rechtsstaat erfüllt werden. Die zweite bedarf schon einer komplexeren staatlichen Verwaltung, die Steuer erheben muss, um die Schaffung der genannten Grundbedingungen zu finanzieren. Die dritte Aufgabe impliziert die Errichtung eines Sozialstaates und einer noch komplexeren Verwaltung. Alle drei Aufgaben sind an sich nicht notwendigerweise von einer demokratischen Ordnung des Staates abhängig, sondern lassen sich auch im Rahmen eines paternalistischen oder gar absolutistischen Regimes erfüllen (auch wenn es schwer ist, ein historisches Beispiel für ein solches Regime zu finden, das allen diesen Aufgaben nachgekommen ist).

Was eine demokratische Staatsform auszeichnet, sind also zwei weitere Elemente, die eher mit der oben erwähnten moralisch-legitimatorischen Perspektive zu tun haben: Eine Demokratie gewährleistet erstens den Individuen Rechte, die weit über die bloße Freiheit der Teilnahme an ökonomischen Transaktionen hinausgehen, und sie ermöglicht zweitens den Bürgern zu entscheiden, wie ihr Zusammenleben organisiert werden soll. In einer Demokratie sind es also die Bürger, die bestimmen, wie der Staat seinen Aufgaben nachkommen muss. Sie entscheiden u. a., welche Maßnahmen für das Funktionieren des Marktes getroffen werden müssen; ob, in welchem Ausmaß und durch welche Mittel der Markt vom Staat kontrolliert werden muss; ob und wie die resultierenden Ungleichheiten ausgeglichen oder gemildert werden müssen. Will man also die Globalisierung demokratisch gestalten und steuern, so müssen die Betroffenen - also alle Menschen - über die Maßnahmen entscheiden, die sie für notwendig halten, um dieses Ziel zu erreichen. Dies kann unmöglich lediglich über die Einzelstaaten geschehen, notwendig ist vielmehr eine globale Rechtsordnung, die den Nationalstaaten zwar einige wichtige Aufgaben überlässt, aber die Kompetenz in Bezug auf die Regelung von Problemen mit globaler Tragweite (neben allen Auswirkungen der ökonomischen Globalisierung auch internationale Konflikte oder schwere Naturkatastrophen) für sich beansprucht. Demokratisierung soll in erster Linie durch die Errichtung einer Weltrepublik stattfinden.

III. Die demokratische Gestaltung der Globalisierung

Durch welche Mittel eine solche Rechtsordnung konkret zu errichten sei, kann nicht Gegenstand dieses Artikels sein. Hier sei nur auf einige moralisch-legitimatorisch relevante Punkte hingewiesen: 1. Die zu errichtende Weltrepublik darf nur sekundären Charakter haben, ihr müssen daher nur bestimmte, in Wesen und Ausmaß genau definierte Kompetenzen zugesprochen werden. 2. Neben dieser institutionellen Seite müssen auch nichtinstitutionelle Mechanismen zur demokratischen Meinungsbildung, also u. a. eine Weltöffentlichkeit geschaffen werden. 3. Alle sozialen Akteure, Unternehmen, Politiker, einfache Bürger und Medien, müssen sich der Verantwortung bewusst werden, die sie in Bezug auf diese beiden Punkte tragen. 4. Genauso müssen die reicheren Länder ihre Verantwortung den ärmeren gegenüber wahrnehmen.

Die bisherigen Versuche supranationaler Rechtsordnungen - von der UNO bis zur EU - haben alle, trotz ihrer unterschiedlichen Natur, erschreckende Demokratiedefizite aufgewiesen. Es gilt also zunächst, die Fehler der Vergangenheit nicht zu wiederholen. Der Hauptfehler ist dabei, dass diese Organisationen zu stark vom Eigeninteresse ihrer Mitglieder (im Fall der UNO paradoxerweise vom Interesse einiger weniger, nämlich der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates) bestimmt werden. Ein weiteres Problem liegt in der mangelhaften demokratischen Legitimation. Sogar bei der EU ist die demokratische Legitimation der wichtigsten mit Entscheidungsbefugnis ausgestatteten Instanz, der Europäischen Kommission, sehr indirekt und die Kontrolle über sie auch für die Mitgliedsstaaten verhältnismäßig schwer; sie versucht zudem, immer neue Kompetenzen für sich zu beanspruchen, so dass sie ständig in Konflikt mit den einzelnen Regierungen gerät [18] ; sie erweckt schließlich in der Öffentlichkeit den Eindruck, eine bürgerferne, willkürlich entscheidende und von Bürokraten dominierte Instanz zu sein.

Das Beispiel der EU zeigt, wo mögliche Konflikte zwischen den Nationalstaaten und der zu errichtenden Weltrepublik entstehen könnten: bei der Verteilung der Kompetenzen. Deshalb ist dieser Aspekt von vornherein sorgfältig zu regeln, so dass die Weltrepublik, die nur sekundären Charakter besitzt, nur jene Aufgaben bekommt, die sich erst auf einer globalen Ebene erfüllen lassen: in erster Linie die Schaffung internationaler rechtlicher Maßnahmen, um den Prozess weltweiter ökonomischer Verflechtung zu regeln und seine negativen Auswirkungen zu bekämpfen. Es handelt sich dabei um einige wenige Aufgaben, wenn man sie an der Unzahl derjenigen misst, die heutzutage einem Staat, besonders dem Sozialstaat, zukommen; sie sind trotzdem schwer genug zu erfüllen. Es muss außerdem vermieden werden, dass die Weltrepublik eine einfache Verdoppelung bereits existierender Organisationen darstellt. Sie darf keineswegs zu einer globalen Herrschaft von Bürokraten führen, die auch die kleinste Detailfrage peinlich genau regeln wollen. Die meisten traditionellen staatlichen Aufgaben sollen weiter den Nationalstaaten zukommen.

Eine Demokratie ist nicht nur durch demokratisch organisierte Institutionen oder Verfahren definiert, sondern sie charakterisiert sich auch durch eine ausgeprägte demokratische Kultur ihrer Bürger und durch eine offene, nichtinstitutionelle Meinungsbildung. Die Existenz einer aufmerksamen und kritischen Öffentlichkeit ist für die Demokratie wesentlich. Neben dem institutionellen Aspekt der Errichtung einer Weltrepublik stellt sich also eine weitere, schwierige Aufgabe: die Schaffung einer Weltöffentlichkeit. Skeptiker weisen auf die Schwierigkeit hin, die aus dem Fehlen einer gemeinsamen Weltsprache entsteht. Abgesehen davon, dass das Standardenglisch die Rolle einer solchen Sprache fast angenommen hat, ist vielmehr eine vermehrte Aufmerksamkeit der nationalen Öffentlichkeiten für globale Thematiken gefragt. Dies ist kein unerreichbares Ziel, setzt aber voraus, dass die Medien und die Politiker den Willen und die Fähigkeit besitzen, solche Themen zur Debatte zu stellen. Ein wichtiges Instrument, um die Menschen für globale Themen zu bewegen, stellen die so genannten regierungsunabhängigen Organisationen (NGOs) wie Amnesty International, Greenpeace oder Ärzte ohne Grenzen dar. Man darf allerdings weder die Rolle dieser Organisationen überschätzen noch vergessen, dass sie oft keine demokratische Struktur besitzen und dass sie manchmal sogar versuchen, die Öffentlichkeit zu manipulieren [19] .

Unabhängig von den politischen und rechtlichen Schritten, die zur Errichtung der Weltrepublik notwendig sind, stellen sich schon heute einige konkrete Aufgaben.

Die Verflechtung der Märkte leitet einen Prozess der Reichtumsumverteilung ein, die in den industrialisierten Ländern besonders die unteren Einkommensschichten betrifft: Die ersten, die ihre Arbeit zugunsten billigerer Arbeitskräfte im Ausland verlieren, sind die nichtqualifizierten Arbeiter. Damit diese "Globalisierungsverlierer" aus ihrer reichen Gesellschaft nicht "herausfallen" und für extreme, antidemokratische Ideologien anfällig werden, ist es notwendig, dass sowohl die Politik als auch die Wirtschaft entsprechende Maßnahmen treffen. Eine demokratisch gestaltete Globalisierung kann nur zusammen mit einem Ausbau - und nicht umgekehrt mit einem Abbau - sozialstaatlicher Leistungen vorangehen.

Sozialstaatliche Leistungen dürfen jedoch nicht auf die Globalisierungsverlierer in den industrialisierten Ländern beschränkt bleiben: Es gibt sowohl ein Gerechtigkeits- als auch ein Demokratisierungsargument zugunsten einer Erweiterung dieser Leistungen auf die Bevölkerung jener Länder, die ebenfalls als Globalisierungsverlierer bezeichnet werden können. Ihre Armut ist oft nicht selbst verschuldet, sondern ist eher die Folge kolonialer und postkolonialer Ausbeutung durch die reichen Länder. Dasselbe gilt für die politische Instabilität oder die undemokratischen Regime, die oft in diesen Staaten herrschen und die nicht selten von anderen Ländern oder gar von TNCs aus politischem und wirtschaftlichem Interesse gefördert werden. Man darf schließlich nicht vergessen, dass in diesen Ländern eine gesteigerte Wirtschaftskraft oft mit einer Verschlechterung der Lebensqualität einhergeht. Wer ein Land zunächst ausgebeutet, ihm eine Monokultur auferlegt, daher Verwüstung und Verarmung des Bodens in Gang gesetzt hat; dann ihm Kredite zu Wucherzinsen für die Linderung des so verursachten Schadens gewährt hat, schließlich die Herstellung demokratischer Verhältnisse in diesem Land aus Eigeninteresse verhindert, hat eine Pflicht, diesem Land ohne Gegenleistungen zu helfen, und zwar eine Pflicht der Wiedergutmachung, nicht der Barmherzigkeit.

Solange außerdem die Bevölkerung weiter Teile der Welt in Armut und unter nicht- oder wenig demokratischen Regimes lebt, ist es unmöglich, dass sich dort eine demokratische Kultur etabliert; ohne diese kann jedoch auch eine demokratische Weltordnung nur schwer entstehen und gedeihen. Das Gebot der Errichtung einer solchen Ordnung schließt das Gebot mit ein, für die dazu notwendigen Bedingungen zu sorgen: Die Bekämpfung der Armut und ihrer Ursachen zählt dazu.

Die Globalisierung ist von den industrialisierten Ländern ausgegangen. Von ihnen sollte auch die Demokratisierung der Globalisierung vorangetrieben werden: Sie sind meistens stabile Demokratien, die über mehr oder weniger entwickelte sozialstaatliche Einrichtungen verfügen und eine mehr oder weniger entwickelte demokratische Kultur aufweisen. Statt einen heillosen Kampf um Standorte und Finanzpolitik gegeneinander zu führen, sollten sie kooperieren, um gemeinsame Lösungen für ihre gemeinsamen Probleme zu suchen und so die Errichtung einer Weltrepublik vorzubereiten.
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Fußnoten

1.
Die durch Globalisierung entstehenden Gefahren für die Demokratie sind Gegenstand mehrerer Veröffentlichungen; vgl. dazu Hans-Peter Martin/Harald Schumann, Die Globalisierungsfalle. Der Angriff auf Demokratie und Wohlstand, Reinbek 1996.
2.
Vgl. Otfried Höffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, München 1999, S. 15.
3.
Vgl. Paul Krugman, Growing World Trade: Causes and Consequences, in: Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1995), S. 331, zit. in: Ingo Pies, Globalisierung und Demokratie: Chancen und Risiken aus ökonomischer Sicht, in: Hauke Brunkhorst/Matthias Kettner (Hrsg.), Globalisierung und Demokratie. Wirtschaft, Recht, Medien, Frankfurt/M. 2000, S. 61.
4.
Nach einem Report der IBRD (International Bank for Reconstruction and Development), zit. in: Otmar Höll, Die "neue Weltordnung": zwischen Globalisierung und Fragmentierung, in: Petra C. Gruber/Klaus Zapotoczky (Hrsg.), Globalisierung versus Demokratie?, Frankfurt/M. 1999, S. 47, wurden im Jahr 1994 70 % des Welthandels innerhalb der Triade USA-Europa-Japan abgewickelt (der Anteil Afrikas betrug 2,1 %!). In derselben Periode lag die Exportquote der USA und von Japan lediglich bei etwa 10 % des jeweiligen Bruttoinlandproduktes (Horst Siebert, Außenwirtschaft, Stuttgart 19946, S. 11).
5.
Heinz Dieterich, Globalisierung, Erziehung und Demokratie in Lateinamerika, in: Noam Chomsky/Heinz Dieterich, Globalisierung im Cyberspace, Bad Honnef 19992, S. 44.
6.
"Eine tatsächliche Globalisierung des Welthandels [ist] gegenwärtig weder erreicht, noch scheint dies in unmittelbarer Zukunft erreichbar", O. Höll (Anm. 5), S. 49.
7.
Petra C. Gruber, Von der Notwendigkeit einer umwelt- und sozialverträglichen Weltordnungspolitik in Zeiten der Globalisierung, in: P. C. Gruber/K. Zapotoczky (Anm. 4), S. 54.
8.
Ulrich Beck, Was ist Globalisierung?, Frankfurt/M. 1997, S. 16.
9.
Vgl. Werner Link, Die Neuordnung der Weltpolitik, München 1998.
10.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Demokratie in der transnationalen Politik, in: Ulrich Beck, Politik der Globalisierung, Frankfurt/M. 1998, S. 228-253.
11.
So z. B. I. Pies (Anm. 3).
12.
Jürgen Habermas, Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie, in: ders., Die postnationale Konstellation. Politische Essays, Frankfurt/M. 1998, S. 111.
13.
Vgl. Richard Münch, Globale Dynamik, lokale Lebenswelten. Der schwierige Weg in die Weltgesellschaft, Frankfurt/M. 1998.
14.
J. Habermas (Anm. 12), S. 117.
15.
So z. B. Otfried Höffe (Anm. 2), der allerdings nur für einen Minimalweltstaat plädiert, der sekundären Charakter besitzen und die Nationalstaaten nicht auslöschen sollte.
16.
Die Kritiker der Idee einer Weltrepublik sind zahlreich: hier sei nur an Danilo Zolo, Cosmopolis. Prospects for World Government, Cambridge 1995, hingewiesen. Zur Frage der Rolle von Nationalstaaten im Zeitalter der Globalisierung vgl. Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, Frankfurt/M. 1999.
17.
Vgl. O. Höffe (Anm. 2), S. 45 ff., und Alessandro Pinzani, Bürgertugenden und Demokratie, in: Klaus Beckmann/Thomas Mohrs/Martin Werding (Hrsg.), Individuum vs. Kollektiv. Der Kommunitarismus als Zauberformel?, Frankfurt/M. 2000, S. 97-129.
18.
Vgl. dazu Christoph Gusy, Demokratiedefizite postnationaler Gemeinschaften unter Berücksichtigung der Europäischen Union, in: H. Brunkhorst/M. Kettner (Anm. 3), S. 131-150.
19.
Zu diesen Fragen vgl. Dirk Messner, Nicht-Regierungsorganisationen in der (Welt-)Politik: Versuch einer realistischen Standortsbeschreibung, in: Karl-Josef Kuschel/Alessandro Pinzani/Martin Zillinger (Hrsg.), Ein Ethos für eine Welt? Globalisierung als ethische Herausforderung, Frankfurt/M. 1999, S. 232-262.