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26.5.2002 | Von:
Stefan Marschall

Deutscher Bundestag und Parlamentsreform

III. Aktuelle Herausforderungen: Entparlamentarisierung, Mehrebenenpolitik und Mediengesellschaft

Trotz aller bisherigen Reformbemühungen ist der Bundestag weit davon entfernt, seine Arbeit im neuen Jahrhundert frei von Problemen zu beginnen. Vor allem die Schwierigkeiten bei der Stellung des Parlaments im politischen System sowie bei der Verkopplung zwischen Parlament und Bevölkerung weisen auf Reformbedarf hin.

Bereits in den neunziger Jahren verdichtete sich die Diagnose von einer Schwächung des Parlaments im politischen System. Man sprach von einer zunehmenden Entparlamentarisierung der Gesetzgebung [25] . Der Bundestag, in der verfassungsrechtlichen Terminologie der "Gesetzgeber", sieht sich innerhalb des politischen Systems, aber auch in Folge von Prozessen der Europäisierung und Globalisierung, wachsenden Handlungs- und Verhandlungszwängen gegenüber: Handlungszwänge, weil das Parlament in viele autonomisierte gesellschaftliche Entwicklungen nicht mehr steuernd eingreifen, sondern nur noch nachregulieren kann; Verhandlungszwänge, weil in einem verwobenen Mehrebenensystem eine unübersichtliche Reihe von Akteuren an den Entscheidungsprozessen sowohl in der horizontalen als auch in der vertikalen Dimension teilnimmt. Vor allem die europäische Integration, aber zuvor bereits die Kooperationszwänge mit den Bundesländern haben zu einer Verkomplizierung der Entscheidungsfindung geführt. Wenn auch der Bundestag infolge des Maastrichter Vertrags zusätzliche Informationsrechte erhalten hat, führte dies nicht unmittelbar zur Stärkung des Parlaments. Vielmehr kann der Bundestag - ein Effizienzproblem - einen Großteil der rapide angewachsenen EU-Vorlagen nur noch zur Kenntnis nehmen [26] . Eine materielle Mitwirkung findet nur noch begrenzt statt. Mehr Zuständigkeiten bedeutet somit nicht immer mehr Macht! Kurzum: Tendenzen hin zur kooperativen Mehrebenenpolitik, in der in Policy-Netzwerken Lösungen für anstehende Probleme gefunden werden, stellen das Parlament mit seinen formalisierten Strukturen vor große Schwierigkeiten.

Dies führt unmittelbar zur Frage der Darstellung parlamentarischer Arbeit in der Mediengesellschaft und den Schwierigkeiten des Bundestages, sich in dieser zu platzieren. Die politische Öffentlichkeit hat sich so gewandelt, dass das Parlament in eine "Kommunikationsfalle" geraten ist [27] . Will sich der Bundestag stärker über die Medien vermitteln, so muss er sich den Strukturen der massenmedialen Öffentlichkeit anpassen. Dabei steht er in der Gefahr, sich so umzustrukturieren, dass er seinen Charakter als parlamentarisches Organ verliert. Eine Konsequenz der Vermittlungsproblematik ist die verzerrte Wahrnehmung parlamentarischer Arbeit. So spiegelt sich in Umfragen nach wie vor Unkenntnis über die Arbeitsweise des Bundestages und über die Funktionslogik des Parlamentarismus [28] . Unkenntnis über die Leistungen des Parlaments schafft Misstrauen gegenüber der Institution, verstärkt von einer allgemeinen Skepsis gegenüber der Politik und den politischen Akteuren.

Ist der kommunikative Wertvorsprung das Pfund, mit dem das Parlament gegenüber anderen Institutionen wuchern kann, so sollte es auf vielfältige Art und Weise versuchen, sich mit der Bevölkerung zu verbinden. Das muss aber in die Arbeitsstrukturen übersetzt werden. Bereits andiskutiert wurde die Einführung von Volksinitiativen zur verstärkten Einbindung der Interessen der Bevölkerung in den politischen Prozess, möglicherweise über den Ausbau des Petitionsrechts [29] . Diese Ausweitung der Partizipationschancen wäre allemal dann notwendig, wenn mit einer verlängerten Legislaturperiode die Beteiligungsfrequenz der Bürgerschaft eingeschränkt würde. Überhaupt ist in der Frage der Verkopplung von Bevölkerung und Parlament institutionelle Fantasie gefragt; Anleihen bei Erfahrungen anderer Organisationen und Parlamente sind angezeigt, wo beispielsweise Focus-Groups, Planungszellen oder Ombudspersonen zum Einsatz kommen.

Eine zeitgemäße Parlamentsreform muss letztlich der konzeptionellen Neuverortung des Deutschen Bundestages im politischen Prozess folgen. Hier heißt es von den Landtagen lernen, die den Prozess des legislativen Kompetenzverlustes bereits bewältigen mussten [30] . Eine Stärkung anderer Funktionen, vor allem der Kontroll- und der Forumsfunktion, ist erforderlich, die sich in den parlamentarischen Arbeitsstrukturen widerspiegeln sollte. Der "Funktionswandel" [31] des Parlaments ist mittels des Parlamentsrechts positiv zu begleiten. Hierzu gehört eine angemessene Berücksichtigung der Opposition wie auch die Bereinigung der parlamentarischen Terminologie und Verfahren von anachronistischen Elementen: Eine "Beratung", in der nicht beraten wird, eine "Debatte", in der nicht debattiert wird - all dies verstärkt den Widerspruch zwischen dargestellter und hergestellter Politik. Ein besonderes Augenmerk ist auf die Beziehung zwischen Plenardebatte und Ausschussberatung zu legen. Die Initiative der Reform von 1995 zielte in die richtige Richtung, die Forumsfunktion der Plenardebatte zu stärken. Kompensatorisch ist eine umfassende Ausschussöffentlichkeit erforderlich, um nicht wichtige Aspekte parlamentarischer Arbeit im Dunkeln zu lassen.

In der Selbstreform hat das Parlament überdies auf den Mehrebenencharakter politischer Entscheidungen zu reagieren, beispielsweise durch enge Kooperation mit den Parlamenten anderer Ebenen. Denn die Antwort auf eine Verflechtung der Politik über die verschiedenen Plateaus hinweg kann nur die parallele Verflechtung der Parlamente und die "Verkopplung" der Parlamente mit außerparlamentarischen Arenen sein [32] .

Mit den Begriffen von Arbeits- und Redeparlament formuliert: Der Bundestag muss als Arbeitsparlament den Veränderungen seiner Aufgabenbereiche nachkommen, die der institutionelle und gesellschaftliche Wandel hervorruft, und als Redeparlament die Strukturbedingungen der Öffentlichkeit beachten. Die Trennschärfe der Kategorien Arbeits- und Redeparlament löst sich gleichwohl auf, wenn sich Herstellung und Darstellung von Politik in modernen Mediengesellschaften miteinander verschränken.

Fußnoten

25.
Vgl. Svein S. Andersen/Tom R. Burns, The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post-Parliamentary Governance, in: Svein S. Andersen/Kjell A. Eliassen (Hrsg.), The European Union: How Democratic Is It?, London u. a. 1996, S. 227-251; Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Opladen 1997.
26.
Vgl. Rupert Schick/Wolfgang Zeh, So arbeitet der Deutsche Bundestag, Rheinbreitbach 1999, S. 66.
27.
Vgl. Stefan Marschall, Öffentlichkeit und Volksvertretung. Theorie und Praxis der Public Relations von Parlamenten, Opladen 1999, S. 37-83.
28.
Vgl. W. J. Patzelt (Anm. 1).
29.
Vgl. hierzu Wolfgang Ismayr, 50 Jahre Parlamentarismus in der Bundesrepublik Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 20/99, S. 14-26, hier S. 26. Dieser Vorschlag findet sich bereits in den Verfassungsreformdebatten der siebziger und neunziger Jahre.
30.
Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem (Hrsg.), Bericht der Enquete-Kommission "Parlamentsreform", Baden-Baden 1993.
31.
Dietrich Herzog, Der Funktionswandel des Parlaments in der sozialstaatlichen Demokratie, in: ders./Hilke Rebenstorf/Bernhard Weßels (Hrsg.), Parlament und Gesellschaft. Eine Funktionsanalyse der repräsentativen Demokratie, Opladen 1993, S. 13-52.
32.
Vgl. Arthur Benz, Postparlamentarische Demokratie? Demokratische Legitimation im kooperativen Staat, in: Michael Greven (Hrsg.), Demokratie eine Kultur des Westens? 20. Wissenschaftlicher Kongress der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft, Opladen 1998, S. 201-222.