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26.5.2002 | Von:
Andreas Paust

Vom Bürgerbegehren zur Bürgergesellschaft

I. Grenzen der Bürgergesellschaft

Hinter dem Ruf nach mehr Selbsthilfe, nach Stärkung des Ehrenamtes, nach Initiierung von Selbsthilfegruppen steht zunächst einmal nichts anderes als die Frage, "welche Leistungen Bürgerinnen und Bürger für sich und für das kommunale Gemeinwesen erbringen können und wollen und wie sie dabei durch ihre Verwaltung unterstützt werden können" [3] . Warum aber sollen die Bürger Leistungen selbst erbringen, die bisher - gegen Zahlung von Steuern, Abgaben und Gebühren - von der öffentlichen Hand übernommen wurden? Es sind die leeren Kassen bei Bund, Ländern und Gemeinden, die bisherige öffentliche Leistungsstandards in Frage stellen. Mit weniger Personal und miserabler Finanzausstattung lassen sich bestimmte Aufgaben schlechterdings nicht mehr erledigen. Von daher ist es "weniger die Einsicht in die Sinnhaftigkeit eines verstärkten Bürgerengagements, also kein Akt der Neubegründung der Demokratie, sondern die nackte Not, die die Kommunen zwingt, Neues auszuprobieren, mehr bürgerschaftliches Engagement zuzulassen und sich dem Feld gesellschaftlicher Eigenaktivitäten zu nähern" [4] . Und so ist es nicht ganz freiwillig, wenn Sportvereine den Betrieb und die Unterhaltung von kommunalen Sporteinrichtungen übernehmen, Eltern selber die betreute Grundschule einrichten und Spielplätze sauber halten, sich Betroffene in Selbsthilfegruppen und Freiwilligenagenturen organisieren.

Bürgergesellschaft so verstanden bedeutet nichts anderes, als dass den Bürgern unter Beibehaltung der Abgabenlast Tätigkeiten übertragen werden, ohne dass sie gleichzeitig mehr Rechte erhalten. Wem aber Pflichten aufgebürdet werden, dem stehen auch Rechte zu. Denn, wie richtig festgestellt worden ist: "Der Versuch, durch Bürgerengagement ausschließlich Kosten einzusparen ohne gleichzeitig Mitgestaltung zu ermöglichen, muss jedoch langfristig scheitern." [5] Zu fordern ist also, dass derjenige, der beim Bürger eine Leistung bestellt - und das sind in diesem Fall Bund, Länder und Gemeinden -, dafür auch zahlt. Wie kann eine Bezahlung der Bürger für die Übernahme von Aufgaben aussehen? Eine Senkung der Abgabenlast kommt kaum in Frage, dazu sind die finanziellen Handlungsspielräume der öffentlichen Haushalte zu eng. Gibt es stattdessen andere Belohnungen, geldwerte Vorteile oder wenigstens ideelle Entschädigungen und gesellschaftliche Anerkennung?

Untersuchungen über die Erwartungen ehrenamtlich Tätiger an ihre Arbeit zeigen, dass diese stärker miteinander kommunizieren, spontan Erfahrungen austauschen, von "den Professionellen" anerkannt werden und stärker mitreden und mitentscheiden wollen [6] . Lässt sich hierin ein Anknüpfungspunkt finden zur Entlohnung der Bürgerinnen und Bürger als Ausgleich für die Übernahme zusätzlicher Aufgaben?

Es sind in den vergangenen Jahrzehnten - insbesondere in den siebziger Jahren - vielfältige kommunale Bürgerbeteiligungsverfahren entwickelt oder aus dem Ausland adaptiert und in die kommunale Praxis integriert bzw. institutionalisiert worden, die sich durch intensive Aushandlungsprozesse auszeichnen und konsensuale Ergebnisse hervorbringen können. Zu denken ist an die ehrenamtliche Mitwirkung sachkundiger und betroffener Bürger (Mitwirkung in Ratsausschüssen, Beiräten, Gemeinwesenarbeit, Anwaltsplanung), Bürgerinformation (Öffentlichkeit der Ratsausschusssitzungen, öffentliche Fragestunde, Erweiterung der Aktenöffentlichkeit, frühzeitige Offenlegung von Planungen, Öffentlichkeitsarbeit, Mitarbeiterschulung) und Bürgerkonsultation (Stadt-[teil]entwick-lungsbeauftragter, Bürgerversammlung, Bürgerbefragung, Anhörung, Bürgerforum, Planwahl, Planungszelle, Zukunftswerkstätten, alternative Planung, Mediationsverfahren) [7] . Alle diese Verfahren sind ausgefeilte Partizipationsinstrumente, mit denen Betroffene in politische Entscheidungsprozesse eingebunden und anerkannte Politikergebnisse hervorgebracht werden können.

Allein, es sind freiwillige Maßnahmen, denen es an originärer Durchsetzungskraft fehlt. Die Entscheidung, ob ein Bürgerbeteiligungsverfahren eingesetzt wird, welches es sein soll und insbesondere, ob die in seinem Verlauf entwickelten Lösungen und vereinbarten Maßnahmen auch tatsächlich umgesetzt werden, treffen allein Verwaltungsmitarbeiter und/oder gewählte Ratsmitglieder. Und hier zeigt die Praxis, dass es stets vom guten Willen der Verwaltung oder von der Aufgeschlossenheit einzelner Ratsmitglieder abhängt, ob und mit welchen Konsequenzen Bürgerbeteiligungsverfahren angewendet werden. Politik und Verwaltung hegen immer noch typische Befürchtungen, wie sie in folgenden Zitaten zum Ausdruck kommen: "Wir könnten in unserem Gestaltungsspielraum beeinträchtigt werden"; "Wir könnten verpflichtet sein, unausgereifte Handlungsentwürfe in einem frühen Stadium offenzulegen; "Wir haben mit einem solchen Beteiligungsverfahren noch keine Erfahrung"; "Die Bürger könnten zu einseitig informiert werden"; "Was können Bürger überhaupt an zusätzlichen Informationen in den Entscheidungsprozess einbringen?"; "Die repräsentative Demokratie könnte unterwandert werden und wir als gewählte Repräsentanten können nicht mehr unabhängig entscheiden." [8] Die Praxis zeigt, dass die vielfältigen Partizipationsinstrumente von der Politik noch zu wenig genutzt und von der Bevölkerung viel zu selten eingefordert werden [9] .

Eine echte Entlohnung der Bürger für die Übernahme von Aufgaben kann also darin bestehen, ihnen reale Entscheidungsrechte einzuräumen. Wie aber können Politiker und Behörden dazu angehalten werden, das Engagement der Bürger nicht nur anzuerkennen, sondern ihnen auch Entscheidungen zu übertragen? Hierzu bieten die Kommunalverfassungen seit einigen Jahren Instrumente, die der Bürgerschaft nicht nur das Mitreden, sondern insbesondere das Entscheiden erlauben: das Bürgerbegehren und der Bürgerentscheid. Diese direktdemokratischen Instrumente erlauben der Bevölkerung, auch gegen den Willen von Stadtverwaltung und Ratsmitgliedern in den kommunalpolitischen Prozess einzugreifen. Zwar sind die Anforderungen hoch, die Regeln kompliziert, die Erfolgsaussichten mitunter mäßig. Aber dennoch entwickelt sich auf der kommunalen Ebene derzeit eine direktdemokratische Praxis, die die betroffenen Ratsmitglieder und Verwaltungsmitarbeiter im Einzelfall in ihrer Tätigkeit empfindlich ,stören' kann.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind Sachentscheidungsrechte, die "aktive" und "echte" Beteiligungsformen darstellen. Würden sämtliche existierenden Partizipationsinstrumente auf einem Kontinuum angeordnet, das von relativ unverbindlichen Anregungen bis zu echten Entscheidungsrechten reicht, würden Bürgerbegehren und Bürgerentscheid am Ende stehen: "Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind das weitestgehende Mittel der kommunalen Bürgerbeteiligung." [10] Jedoch sind sie politische Entscheidungsverfahren, mit denen die Bürgerschaft zwar mobilisiert, nicht aber aktiviert werden kann. Das Bürgerbegehren ist tendenziell ein Abwehrinstrument, mit dem Maßnahmen der Kommune verhindert werden. Sein innovativer Charakter ist weniger deutlich ausgeprägt als sein konfliktorischer. Zwar erlaubt es der Bürgerschaft, eine Entscheidung für oder gegen eine Maßnahme zu treffen, für eine gründliche Beratung bzw. die Entwicklung von Alternativen lässt das Verfahren normalerweise keinen Raum.

Es soll daher der Versuch unternommen werden, die Macht des Bürgerbegehrens mit der Effizienz der Bürgerbeteiligung zu kombinieren und die Unverbindlichkeit kommunaler Bürgerbeteiligungsverfahren mit der Verbindlichkeit von Bürgerbegehren und -entscheid zu verknüpfen [11] . Dazu werden einige Vorschläge unterbreitet, indem zunächst die Charakteristik von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid überblicksartig dargestellt und sie in einem zweiten Schritt mit ausgewählten Bürgerbeteiligungsverfahren kombiniert werden.

Fußnoten

3.
KGSt (Anm. 1), S. 12.
4.
Jörg Bogumil, Alle Politik ist lokal. Kommunales Handeln in der modernen Bürgergesellschaft, in: Ulrich von Alemann/Rolf Heinze/Ulrich Wehrhöfer (Hrsg.), Bürgergesellschaft und Gemeinwohl, Opladen 1999, S. 160.
5.
KGSt (Anm. 1), S. 18.
6.
Vgl. ebd., S. 23.
7.
Vgl. Uwe Thaysen, Bürger-, Staats- und Verwaltungsinitiativen. Ein Beitrag zur Entwicklung kooperativer Systeme mittelbarer und unmittelbarer Demokratie, Heidelberg-Hamburg 1982, S. 129-208.
8.
Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg, Bürger planen ein regionales Abfallkonzept, Stuttgart 1999, S. 50.
9.
Vgl. G. Banner (Anm. 2), S. 134 f.
10.
Ulrich von Alemann, Die Bedeutung vorparlamentarischer Beteiligungsformen für die kommunale Demokratie, in: Stiftung Mitarbeit (Hrsg.), Bürgerbeteiligung und Demokratie vor Ort, Bonn 1997, S. 20.
11.
Vgl. zum Folgenden Andreas Paust, Direkte Demokratie in der Kommune. Zur Theorie und Empirie von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, Bonn 1999; hier finden sich auch ausführliche Literaturnachweise.